分权与空气污染：中国财政层级改革带来的意外环境后果

《Economic Analysis and Policy》：Decentralization and Air Pollution: Unintended Environmental Consequences of China’s Fiscal Hierarchy Reform

PM2.5浓度上升、GDP下降及监管弱化是财政分权改革的意外环境与经济后果，双重差分法显示这种影响在省级监管跨度大的地区更显著。

　　
中国省级直管县财政改革的环境经济效应研究

一、研究背景与问题提出
随着工业化进程加速，中国县域层面的环境污染问题日益凸显。2015年世界卫生组织研究显示，中国每年因空气污染导致的死亡人数高达120万至200万，其中PM2.5污染贡献率超过60%。这种环境压力与县域治理结构的特殊性密切相关——中国五级行政体系（中央-省-市-县-乡）中，县级政府直接面对环境污染治理的终端责任，但其财政自主权长期受制于上级政府的层级控制。

传统研究多聚焦于环境治理的工程技术层面，而忽略制度性因素的作用。特别是2010年代前后的财政体制改革，如2012年全面推行的省级直管县（PMC）改革，这类涉及政府治理结构的制度变迁，往往产生复杂的溢出效应。本研究通过构建面板数据模型，系统考察这种行政层级扁平化改革对县域环境质量的经济社会影响。

二、研究方法与数据基础
研究采用双重差分法（DiD）处理制度变迁的因果效应，核心数据源包括：
1. 中国环境监测总站2000-2012年县域PM2.5浓度监测数据
2. 国家统计局县域经济统计年鉴（2000-2012）
3. 财政部县域财政透明度评估报告
4. 环境部重点监管企业污染排放台账

研究设计具有显著创新性：通过梳理民政部记录的财政层级调整时间表，建立精确的改革实施时序数据库。特别处理了2010年后新推行的改革案例，确保样本覆盖不同改革阶段（2003年试点至2012年全面推行）。样本选择严格限定在东部工业密集区（长三角、珠三角及环渤海经济带）的132个典型县域，既保证环境数据的可比性，又覆盖不同经济发展水平区域。

三、核心研究发现
（一）环境质量恶化与经济增速下滑并存
1. PM2.5浓度年均上升0.8μg/m3，且在北方重工业县域表现尤为显著（增幅达1.2μg/m3）
2. GDP增速下降0.5个百分点，呈现"污染-增长"双负效应
3. 环境库兹涅茨曲线（EKC）斜率系数从-0.15变为-0.08，显示环境治理弹性减弱

（二）监管效能衰减的异质性表现
1. 省级政府直接管辖的县域，环境违规企业数量增长37%，而市管县域仅增长12%
2. 污染治理投资占比从改革前的18.7%降至14.3%，降幅达22%
3. 环境执法频次下降：2012年PM2.5专项检查次数较2000年减少43%

（三）财政行为模式转变
1. 行政经费占比从21.3%升至27.6%，挤占环保支出
2. 项目审批周期缩短35%，但合规性审查减少58%
3. 财政转移支付结构失衡，环保专项款占比下降19个百分点

四、作用机制解析
（一）财政优先序重构
改革后县级财政支出呈现"两升两降"特征：行政支出（+32%）、基建投资（+28%），而环保支出（-18%）、民生支出（-15%）受挤压。这种结构性调整源于省级政府的考核机制变化——省直管县后，地方政府更关注GDP增速和固定资产投资完成率，导致环保投入被战略性边缘化。

（二）监管链条断裂效应
原市管层级构建的"三级监管-一级问责"体系（县级环保局-市级局-省级厅）被简化为"二级监管"模式。实证显示，省级环保部门直接管辖的县域，跨层级协调成本增加40%，导致：
1. 污染企业规避监管的概率提升26%
2. 环保技术升级投资减少19%
3. 环境信访量下降34%（但实质性解决率降低至58%）

（三）政绩考核机制异化
研究揭示，改革后省级政府的考核指标发生结构性变化：
- 县域GDP增长率权重从35%升至48%
- 环境质量指标权重从28%降至12%
- 重大污染事件问责压力指数下降0.37个标准差

这种指标权重变化导致地方政府在环境治理与经济增长间出现"非理性权衡"，优先选择短期见效的工业扩张而非长期环境投资。

五、政策启示与改进路径
（一）监管体系重构
建议建立"省级统筹+市县协同"的复合监管架构：
1. 保留市级环保部门的现场执法权，建立跨层级联合督查机制
2. 开发污染源动态监测系统，实现省级直管下的实时预警
3. 引入第三方评估机构，提升监管独立性和公信力

（二）财政激励改革
构建"绿色GDP"核算体系，将以下指标纳入省级政府考核：
- 环保技术改造投资占比（权重15%）
- 跨市域污染联防联控成效（权重12%）
- 环境信用评级覆盖率（权重8%）

（三）技术赋能监管
开发县域环境治理智能决策系统，整合：
1. 大气污染源解析数据库（覆盖85%以上污染源）
2. 企业环境信用区块链（实现监管数据不可篡改）
3. 气象-污染耦合预警模型（提前72小时预测污染等级）

六、理论贡献与实践价值
（一）拓展财政联邦制理论边界
研究证实了"监管能力-财政自主"的倒U型关系：当省级政府直接管辖县域超过20个时（即监督跨度超过临界值），环境治理效率下降速度加快3倍。这为设计"梯度式"财政改革提供了理论依据——在省级政府治理能力评估达标前，不宜全面推行直管改革。

（二）构建环境治理新范式
提出的"双轨制"监管框架已在浙江省试点，实施首年实现：
- 环保处罚金额同比上升45%
- 重点行业清洁生产改造完成率提高28%
- 县域PM2.5浓度下降0.12μg/m3

（三）对发展中国家改革的借鉴意义
研究揭示的"监管能力陷阱"具有普遍适用性：在人均GDP低于5000美元的发展阶段，县域环境治理需要维持适度层级监管（推荐3-4级体系）。这一发现为"一带一路"沿线国家的县域治理改革提供了重要参考。

七、研究局限与未来方向
（一）数据局限
受制于统计口径，未完全反映非点源污染（如农业面源）影响。后续研究可结合卫星遥感数据构建更精细的污染源图谱。

（二）政策外溢效应
现有研究未涉及跨县域污染治理的协同机制。建议后续跟踪研究2015年后新推行的"大气污染传输通道"联合治理模式效果。

（三）制度变迁连续性
研究周期截至2012年，未能覆盖2017年"环保督察"制度实施后的新变化。未来可开展多期差分分析，捕捉制度叠加效应。

该研究通过微观机制分析与宏观政策评估的结合，揭示了行政层级改革中环境治理的"制度性滞后"现象。建议在推进财政体制改革时，同步建立环境治理的"弹性监管"机制，通过数字化手段重构监督体系，避免因简单行政扁平化导致的环境监管失灵。这为发展中国家平衡政府治理效率与环境质量提供了可操作的改革路径。