从农村行政区划向城市行政区划的转变：县级和乡镇级行政城市化对基本公共服务提供的影响差异

《Habitat International》：Adjustment from rural to urban administrative division: The differential impacts of county- and township-level administrative urbanization on the provision of basic public services

中国城市化进程中行政体系转型对公共服务的影响研究。基于2009-2023年281个地级市的面板数据，研究发现县级行政城市化对公共服务供给无显著影响，而乡镇级行政城市化显著提升公共服务水平，财政分权和公共服务关注是中介机制，人口城市化呈现阶段效应，乡镇行政转型不充分制约其作用。

　　

李赫|王江银|冯子涵|曾静涛|王子涵

中国武汉中南财经政法大学政治学系

摘要

中国的城市化进程推动了城市管理系统的深刻变革。从农村行政体系向城市治理体系的转变，即所谓的“行政城市化”，已成为影响公共服务提供的重要制度力量。以制度变迁理论为基础，本研究利用2009年至2023年间281个地级市的面板数据，实证分析了县级和乡镇级行政城市化对基本公共服务提供的不同影响。研究结果表明，县级行政城市化对公共服务提供的影响并不显著，而乡镇级行政治理的加强则显著且持续地促进了公共服务的提升。异质性分析显示，行政城市化与人口城市化之间的协调程度，以及两种层级行政城市化的差异，对公共服务的改善具有显著影响。中介效应测试表明，财政分权和对公共服务的重视分别是县级和乡镇级行政城市化影响公共服务提供的关键中介机制。此外，随着行政城市化的推进，人口城市化表现出阶段性的特征：县级行政城市化在较高城市化阶段表现出积极效应，而乡镇级行政城市化的影响则随着人口城市化的推进而持续增强。进一步分析表明，作为乡镇与街道办事处之间的中间层级，镇在行政转型方面仅经历了部分变化，从而限制了其在促进公共服务提供中的作用。总体而言，本研究揭示了中国城市化过程中制度变迁的层次差异，为其他发展中国家探索制度城市化对治理的影响提供了宝贵见解。

引言

城市化是一个复杂的过程，涵盖了多个维度、领域和发展阶段。在全球范围内，尤其是对中国这一转型经济体而言，关于城市化现象的研究日益增多（张，2016）。中国的城市化进程广泛涉及政府的作用，这不仅体现在人口、产业、社会和空间等领域的变革上，还体现在其行政管理体制的转变上——具体而言，即某些行政区域从农村型治理向城市型治理的转变。学术界用“行政区域调整”、“市政改革”和“行政升级”等术语来描述这一过程。然而，本研究采用了“行政城市化”（蔡等，2020；钟与林，2004；张，2015）的概念，以涵盖各种形式的制度转型，包括将县改为区、将县改为县级市以及将乡镇改为街道办事处。与传统概念不同，行政城市化的独特之处在于其可衡量性和全面性：它不区分具体的行政区域调整类型，而是区分这些行政区域的城乡属性。基于行政城市化的分析从定量角度评估了制度转型的总体程度和行政区域调整的情况。因此，本研究将行政城市化定义为某一地区内城市型管理单位所占的比例。这种测量方法使得跨地区和跨时间的比较分析成为可能，同时也明确了研究的分析边界：它关注的是制度转型的广度（即城市型管理系统的覆盖范围），而不是与区域调整相关的个别事件的过程或质量评估。

此外，由于行政城市化本质上是一个制度变迁过程，本研究借鉴了道格拉斯·诺斯（Douglas North）和奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）等学者提出的制度变迁理论。诺斯将制度定义为社会中的规则体系，包括正式规则、非正式约束及其执行特征（诺斯，1992）。在制度中，变迁是一个多方面的现象，其对经济和社会的影响在过程和结果上往往各不相同。这些影响已在大量研究中得到探讨，涉及经济发展、城市化、生态保护和公共服务等多个领域。值得注意的是，在美国等发达国家，城市与县的合并一直是解决大都市治理碎片化和提高公共服务效率的重要议题，并引起了学术界的广泛关注（Baldersheim & Rose，2010；Swianiewicz & ?ukomska，2019）。

相比之下，关于中国行政城市化对公共服务影响的研究相对不足，这可能是因为政治和经济逻辑仍主导着该国推进行政城市化的决策。然而，近年来中国政府越来越重视提升地方公共服务的水平。例如，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出了基本公共服务均等化的目标，第十九次全国代表大会提出了完善公共服务体系的倡议。¹这些政策方向也体现在行政城市化的进程中，对公共服务提出了新的期望。在这种背景下，值得探讨的问题是这些期望是否能够在实践中实现，以及从理论角度来看，这一过程是否符合制度变迁理论的一般原则。

因此，本研究运用该理论比较了中国县级和乡镇级的行政城市化，并全面探讨了其对地级市基本公共服务提供程度的影响。研究旨在通过提供理论和实证支持，丰富和扩展相关研究，以进一步优化城市管理系统并促进基本公共服务的均等化。

文献综述

文献综述

行政区域调整作为对治理层级、管辖范围或层级关系的制度变革，构成了一个多层次的地方调整体系，涉及省级到乡镇级的各个层面（余等，2018）。这些变革的多维效应，特别是在经济、城市化、环境和社会领域，已在学术界得到广泛讨论，尽管研究结果尚未达成一致。

因变量：基本公共服务提供程度

根据《中国国家基本公共服务标准（2023年版）》，基本公共服务包括九项内容：幼儿教育、学校教育、劳动收入、医疗保健、老年人支持、住房援助、退伍军人服务以及文化和体育服务。然而，本研究需要根据数据可用性和县级及乡镇政府的实际职责来选择相关指标。

基线回归和时间效应分析

为了考察行政城市化对基本公共服务提供程度的总体影响，本研究首先对县级和乡镇级的行政城市化率进行了基线回归分析（表3）。表3的第1列和第3列显示了未控制变量时的回归结果，初步表明县级和乡镇级的城市化率与基本公共服务提供程度之间存在正相关关系。

人口城市化的阈值效应分析

为了进一步探讨人口城市化在行政城市化对基本公共服务提供影响中的非线性特征，本研究进行了自助法（bootstrapping）分析以检测潜在的阈值效应。结果显示，县级行政城市化存在一个显著的单一阈值效应，阈值为70.78%（表12）。乡镇级行政城市化则表现出显著的双重阈值效应。

主要发现与解释

现有研究主要集中在特定类型的行政区域调整的经济和环境影响上（卢等，2024；唐等，2025）。相比之下，本研究从行政城市化的角度出发——这是一种更广泛、可衡量的制度演变——揭示了县级和乡镇级在公共服务效应上的层次差异。这种制度演变不仅是空间形式变化的结果，

作者贡献声明

李赫：撰写——审稿与编辑、撰写——初稿、监督、方法论、调查、数据分析、概念构建。王江银：撰写——审稿与编辑、撰写——初稿、方法论、调查、数据分析、概念构建。冯子涵：撰写——审稿与编辑、撰写——初稿。曾静涛：软件应用、方法论、数据分析、数据整理。王子涵：撰写——审稿与编辑、资源协调。

数据说明

如有疑问，请联系相应作者。

资助说明

本研究得到了“2025年中国国家社会科学基金后期资助项目”的支持，项目名称为“打破‘主次金字塔’：城市体系结构优化与省级协调发展研究”（项目编号：25FZZB002）。

利益冲突声明

作者声明不存在可能影响本文研究结果的已知财务利益冲突或个人关系。

致谢

不适用。