《Geoforum》：From denial to dilution: state response to environmental disaster in Peru
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环境危机中弱国家的合法性建构机制研究——以秘鲁两次重大石油泄漏事件为例。摘要：秘鲁通过否认、委托、数据收集和协商四步策略应对2014年Cuninico内陆油污和2022年Ventanilla近海泄漏，以稀释责任并维持国家合法性。研究发现，环境数据的生产与处理成为战略工具，而非强化监管。现有“弱国家”理论需纳入战略无知视角，揭示发展主义下环境治理的结构性悖论。
阿波隆尼亚·玛丽亚·波尔切利（Apollonya Maria Porcelli）|埃尔南·曼里克·洛佩兹（Hernán Manrique López）|何塞·卡洛斯·奥里韦拉（José Carlos Orihuela）|塞尔吉奥·塞拉诺·卡瓦列罗（Sergio Serrano Caballero）
美国巴克内尔大学（Bucknell University, USA）
摘要
在本文中，我们研究了秘鲁历史上两起最大的石油泄漏事件：2014年的库尼尼科（Cuninico）内陆灾难和2022年的文塔尼利亚（Ventanilla）海上泄漏事件。表面上看，这两个案例似乎截然不同：一个案例几乎没有任何环境数据，政府责任仅限于国内法院的管辖范围；而另一个案例则有大量的科学记录和巨大的国际法律压力。然而，我们发现，在这两种情况下，政府都采用了四步策略来维护自身的合法性：否认、授权、数据收集和审议。通过这一过程，政府试图平息公众的不满并减轻自身的责任。现有关于发展政治经济学的文献认为，国家在应对环境危机时，薄弱的国家能力往往是导致应对不力的主要原因。然而，将环境失败仅仅归咎于国家无力是一种不完整的解释。具有讽刺意味的是，像秘鲁这样的发展中国家在推动采掘产业方面表现出较强的能力，但在监管或停止这些产业方面却显得力不从心。因此，薄弱的环境机构实际上并非环境恶化的主要原因，而是采掘发展的后果。
引言
近年来，由于石油泄漏事件的增加，秘鲁面临着严重的环境挑战。1997年至2021年间，该国发生了近1000起石油泄漏事件，其中566起发生在亚马逊地区，404起发生在沿海地区（León和Zu?iga，2022年）。2014年，最大的内陆石油泄漏事件发生在秘鲁亚马逊地区的库尼尼科（Cuninico），靠近库卡马-库卡米里亚（Kukama-Kukamiria）原住民社区。当时，2358桶原油（相当于99,036美加仑）从ONP管道泄漏到库尼尼科溪流，最终流入马拉尼翁河（Mara?ón河），后者是亚马逊河的支流（OEFA，2014年）。受影响面积约为87,000平方米，下游居民的健康和营养状况受到了负面影响。受影响的社区在人权组织的支持下对国有石油公司Petroperú提起诉讼，并在秘鲁法院取得了多项法律胜利。尽管库尼尼科事件引发了广泛关注，但所有判决的执行仍待定，这引发了关于这些胜利是否只是象征性的而非实质性的疑问（Alfaro，2022年；Manrique和Orihuela，2024年）。对于本研究而言，长达十年的诉讼过程暴露了政府的失误，特别是对初期紧急情况的处理不当以及后续的补救措施不足。因此，库尼尼科灾难的特点是缺乏关于泄漏事件本身及其对人类和环境影响的数据。
近十年后，秘鲁政府试图避免重蹈覆辙。当雷普索尔（Repsol）的拉潘皮利亚（La Pampilla）炼油厂的一次石油转运操作导致秘鲁历史上最大的海上石油泄漏事件时，政府动用了大量资源和人员来收集相关信息（Gestión，2022年）。2022年1月，大约12,000桶原油泄漏，影响面积达1,800,490平方米的土地和7,139,571平方米的海域（OEFA，2022年）。由于该事件的规模及其靠近秘鲁首都利马，它受到了比以往亚马逊地区泄漏事件更多的关注。此外，国家海洋研究所（IMARPE）成功收集了关于泄漏事件的实时数据，这些数据影响了传统渔民和包括霍姆布oldt企鹅在内的珍稀鸟类所在的保护区（PAs）。作为回应，环境评估与执行机构（OEFA）、国家自然保护区服务局（SERNANP）及其他多个政府机构对雷普索尔实施了总计约5000万美元的行政处罚。2024年6月初，代表约35,000名受害者的英国律师事务所Pogust Goodhead起诉雷普索尔，索赔超过10亿美元，这成为秘鲁历史上最大的环境正义诉讼案（Reuters，2024a）。
表面上看，这两个案例似乎截然不同：一个案例几乎没有环境数据，政府责任仅限于国内法院；另一个案例则有大量的科学记录和巨大的国际法律压力。然而，我们发现，在这两种情况下，政府都采用了四步策略来确保自身的合法性：否认、授权、数据收集和审议。通过这一过程，政府能够平息公众的不满并减轻自身的责任。我们将合法性定义为政府通过科学和法律手段维持领土控制的能力（Barandiarán，2018）。尽管这些过程由不同的政府机构执行，这些机构的权力和可信度可能有所不同，但它们共同在危机之后肯定了民族国家的合法性。
现有关于发展政治经济学的文献认为，“薄弱”的政府机构或“薄弱的国家能力”往往是导致灾难应对不力的原因（例如Amengual，2013年；Orihuela等人，2021年）。这里的“薄弱”指的是缺乏韦伯式（Weberian）的强制力和行政能力，如预防和管理环境灾难的能力。从制度主义的角度来看，一些学者认为，历史上能力有限的国家或在面对采掘利益时较弱的政府，在实施环境监管方面可能存在漏洞（例如Brinks等人，2020年）。然而，将环境失败仅仅归咎于国家无力是一种不完整的解释。
具有讽刺意味的是，像秘鲁这样的发展中国家在推动采掘产业方面表现出较强的能力，但在监管或停止这些产业方面却不够积极（Dargent等人，2017年；Orihuela和Serrano，2025年）。事实上，在过去五十年中，为采掘产业建立官僚自主权并未成为秘鲁执政精英的优先事项。ONP管道是在20世纪60年代左翼军事政府时期建立的，而雷普索尔在20世纪90年代收购拉潘皮利亚炼油厂则是 privatization 过程的一部分，这反映了以经济发展而非环境保护为导向的资源开采模式（Merino，2020年）。因此，薄弱的环境机构实际上并非环境恶化的原因，而是采掘发展的后果。在这种背景下，最近石油泄漏事件的增加（以及相关数据的增多）是否迫使秘鲁改变其薄弱的环保法规？换句话说，更多的数据是否能让一个薄弱的国家加强监管并提升环境保护力度？
为了解答这些问题，越来越多的文献指出，国家和企业行为者故意制造“无知”，从而加剧了从有毒污染到渔业崩溃等各种环境危机（Birkenholtz和Simon，2022年；Hess，2022年；Kleinman和Suryanarayanan，2013年；Porcelli，2021年；Richter等人，2021年；Senaneyake和King，2021年）。这种“无知”表现为怀疑、拖延和否认，这些行为削弱了收集可靠信息的能力，而这些信息本可以用于制定预防或减轻环境问题的政策。这种疏忽为采掘型政府提供了战略优势。在灾难发生后，学者们发现，“知之甚少”成为企业和政府逃避责任、维持控制公众舆论的手段，从而维护其合法性（Gross和McGoey，2022年；McGoey，2012年）。然而，现有文献尚未明确说明政府内部“知之甚少”的具体表现形式。
在本文中，我们结合了发展政治经济学和战略无知的相关文献，指出在灾难发生后，当存在大量环境数据的同时也缺乏数据时，薄弱的国家会采取“无知”策略。因此，我们认为战略无知是一种国家治理手段，它使采掘企业能够继续照常运营，从而延续资源开发和社会不平等的循环，而无需承担真正的责任。
众所周知，化石燃料的开采是气候变化的主要驱动力，其中许多活动发生在传统上被视为薄弱的国家，如秘鲁。近年来，秘鲁法院对石化行业作出了有利判决（Merino，2020年），在哥伦比亚，政府也暂停了新的石油合同（Banks和Schwartz，2023年）。然而，秘鲁和拉丁美洲大部分地区的化石燃料开采仍在继续。虽然一些学者预计哥伦比亚的环保转向将引领该地区新一轮的环保立法，但另一些学者则持悲观态度（Banks和Schwartz，2023年）。本文探讨了依赖化石燃料的政府内部的运作机制，为理解薄弱国家及其对环境灾难的应对提供了必要的视角。
发展政治经济学
发展政治经济学的观点认为，发展中国家由于缺乏执法能力和科学能力，无法有效应对环境危机；换句话说，它们较为薄弱（Amengual，2013年；Duit等人，2016年）。我们对“薄弱国家”的定义借鉴了韦伯（Weber，1978 [1922]）提出的理性官僚国家概念，即“通过知识实现根本性统治”（第225页）。在韦伯的社会理论中，国家不仅是政治活动的舞台
方法
我们的比较研究采用了“对比情境”的方法论（Skocpol和Somers，1980），该方法有助于我们识别两个次国家级案例之间的共同模式和关键差异，从而构建关于国家层面环境灾难应对的理论。这项分析基于多种数据来源，包括政府机构（如OEFA和IMARPE）的官方文件，以及捕捉公众舆论和描述情况的新闻报道
背景
本文分析的核心是两起石油泄漏事件，它们凸显了秘鲁石油基础设施的根本差异，如图1所示。库尼尼科事件反映了国内亚马逊地区生产的重要性及其对ONP管道的依赖；这些基础设施大多由Petroperú（一家国有公司）拥有和管理。另一方面，文塔尼利亚事件凸显了通过海上运输进口石油满足国家需求的作用
结果与分析
在接下来的分析中，我们展示了看似不同的两起石油泄漏事件如何表现出相似的政府应对方式。为了维护自身的合法性，秘鲁政府通过四个步骤来减轻责任：否认、授权、数据收集和审议。我们在表1中总结了这四个步骤，并列出了主要参与方。在后续的实证部分将进行更详细的阐述。
讨论与结论
在本文的开头，我们提出了一个问题：更多的数据是否意味着更强的环境保护？还是它只是让采掘型经济继续照常运作？我们的分析表明，更多的数据并不一定意味着更好的环境保护。实际上，数据（及其生产和处理）被用来保护化石燃料开采的利益。通过研究秘鲁过去二十年中的最大规模石油泄漏事件，我们展示了政府如何通过这些手段减轻自身的责任
作者贡献声明
阿波隆尼亚·玛丽亚·波尔切利（Apollonya Maria Porcelli）：撰写——审稿与编辑、初稿撰写、监督、项目管理、方法论制定、数据整理、概念构建。埃尔南·曼里克·洛佩兹（Hernán Manrique López）：撰写——审稿与编辑、初稿撰写、可视化呈现、数据分析、数据整理、概念构建。何塞·卡洛斯·奥里韦拉（José Carlos Orihuela）：撰写——审稿与编辑、监督、资源协调、概念构建。塞尔吉奥·塞拉诺·卡瓦列罗（Sergio Serrano Caballero）：初稿撰写、可视化呈现、方法论制定
利益冲突声明
作者声明他们没有已知的财务利益或个人关系可能影响本文的研究结果。
