《Critical Insights in Agriculture》：Governance and funding of Landcare for catchment management in Australia—insights for the future
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本文系统剖析了澳大利亚社区Landcare运动三十余年在自然资源管理(NRM)中的核心作用，指出其州级Landcare组织(STLOs)与全国网络(NLN)面临资金分配不均、协调能力不足等结构性挑战，并基于NLN未来框架与项目逻辑，提出重构国家赋能框架、强化监测评估报告改进(MERI)体系、深化原住民伙伴关系等政策建议，以重塑Landcare作为气候适应、生物多样性及社区韧性关键载体的战略地位。
摘要
社区Landcare运动支撑澳大利亚自然资源管理(NRM)战略逾三十年，在环境管理、社会凝聚力和社区韧性方面贡献卓著。本文批判性分析了支撑州级Landcare组织(STLOs)与国家Landcare网络(NLN)的治理与资金结构，通过比较制度数据、政策评估、联邦预算趋势及利益相关方视角，揭示各辖区在资金分配、协调能力和制度合法性上的显著差异。文章探讨草根组织的结构性局限，运用NLN未来框架与项目逻辑，凸显社区Landcare作为国家实施机制的战略价值，尤其在气候减缓与适应、生物多样性市场、灾害韧性和原住民合作领域。结合Landcare赋能计划、国家监测评估报告改进(MERI)框架及近期联邦政府评估的见解，文章倡导重新设计国家方案以优化Landcare效能，最终提出针对性政策改革建议，旨在提升资金连续性、评估一致性与有效性，并与气候适应、公共卫生、原住民福祉及社区韧性等国家优先事项战略对齐。
1. 引言
社区环境管理长期是澳大利亚NRM的标志性特征，Landcare运动已发展为全国性去中心化网络，规模化交付环境、社会与经济成果。然而，尽管其效能获证实，对Landcare及其协调机构的政策支持与公共投资仍碎片化、短期化且与现代环境治理需求脱节。
文章主张重构澳大利亚社区主导NRM的治理与资金模型，以STLOs和NLN为焦点，整合运营数据、已发布评估及新项目见解（包括比较制度绩效表），提出革新性政策与投资蓝图。当前Landcare处于关键转折点：联邦环境优先事项日益通过大规模集中机制（如区域政府机构或非政府环境服务商）交付，而Landcare赋能结构正承受财务、制度与政治压力（表1），威胁服务连续性及参与式治理在环境政策中的合法性。
核心论点在于，Landcare的持续影响力需三项联动转变：国家治理框架赋能地方负责且全国协同的机构；基于项目逻辑、证据与协作治理原则的长期资金机制；采纳理论改变(ToC)与MERI等战略评估框架以确保透明度、适应性与公共价值。
2. 方法与方法论
本文采用结构化政策分析法，整合四类证据：澳大利亚慈善与非营利委员会(ACNC)对STLOs与NLN的财务报告与年报；2013–2023年联邦预算分配及国家Landcare计划(NLP)中社区Landcare份额追踪；新南威尔士州Landcare赋能计划、维多利亚州Landcare协调员计划等项目框架与评估文件；基于珀斯NRM（西澳）、古尔本 Broken CMA（维州）等区域NRM机构公开年报的比较分析。所有量化结论均源自公开报告，确保可复现性。
3. 政策与历史背景
Landcare源于1980年代末对土地退化、乡村韧性衰退及农业可持续性的草根响应，经两党政治支持与社区参与战略投资，于1989年由总理霍克宣布“Landcare十年”，推动NLP与自然遗产信托(NHT)等里程碑投资。
1990至2000年代，Landcare成为澳大利亚乡村生活核心，以赋能土地持有者协作应对土壤侵蚀、盐碱化、生物多样性丧失及水质下降闻名。但2010年代初，政策重心转向竞争性拨款与区域NRM机构交付，导致资金波动、志愿者行政负担加重及小型团体边缘化。与此同时，Landcare治理架构复杂化：STLOs负责辖区协调，全国层面分化为专注品牌与合作的Landcare Australia Ltd和代表STLOs的峰值机构NLN。2003年成立的NRM Regions Australia作为54个区域NRM组织的全国峰值体，常与Landcare合作但未将其纳入正式构成，限制了社区视角对区域规划的影响。
当前许多Landcare团体面临“参与疲劳”，且需与专业化环境服务商竞争资金，但其基于信任的关系、同伴学习与地域合法性仍具不可替代优势。NLN未来框架等战略努力正重塑行业定位，如1400万澳元Landcare主导 bushfire恢复计划高效交付凸显其规模实施能力。
4. 制度版图测绘
澳大利亚社区Landcare架构由8个STLOs与NLN支撑，其在结构、规模与制度成熟度上差异显著。
4.1 结构多样性与法律形式
STLOs法律形式多样（表2），多数为注册社团，新南威尔士州与首都领地采用担保有限公司结构，利于成熟治理与资金管理。NLN同为该结构，支撑其全国协调能力。
4.2 治理模型与董事会构成
治理模型涵盖纯代表制（如南澳）至完全独立技能型董事会（如Landcare NSW、NLN），维多利亚州与塔斯马尼亚州采用混合模型，结合代表问责与独立监督。董事会规模6–13人不等，咨询委员会或成员论坛补充治理，体现地方自治但挑战全国协同。
4.3 组织规模与人力容量
STLOs人员配置不均（表3），Landcare NSW雇13名员工（9 FTE）并管理84名州资助区域协调员，而Landcare NT或昆士兰水陆保护者主要依赖兼职。全网络总人力容量仅约32 FTE，相对于环境挑战规模显不足。协调角色依赖州级资金，项目化资助限制组织延续性与战略参与。
4.4 成员、志愿者与地方覆盖
Landcare全国足迹强大（表4），STLOs报告超149,000名活跃landcarers、4,700余团体，但数据系统不一，需改进整合以支撑国家证据基础。
5. 政策挑战与新兴竞争者
社区主导NRM面临结构性挑战：政策承诺不一、投资碎片化、行政负担加重及市场型竞争者涌现。NLP资金日益倾向竞争性拨款与外包交付，STLOs与NLN常无法直接获投，削弱长期规划与创新力。农业、渔业与林业部(DAFF)与气候变化、能源、环境与水部(DCCEEW)间政策缺乏协调，导致程序重复与效率低下。
Greening Australia等非政府组织及私营咨询公司凭借专业竞标挤压社区主体，但往往缺乏Landcare的社区合法性与志愿者动员力。Landcare优势需通过国家赋能计划、清晰投资原则及在生物多样性、韧性战略中确认为关键伙伴来强化，否则可能在其开创的政策领域被边缘化。
6. 比较治理与制度能力
STLOs在MERI系统嵌入程度上分化：Landcare NSW对齐新州政府自然资源委员会(NRC)评估框架，NLN开发全国未来框架与项目逻辑，但其他辖区缺乏标准化数据协议，阻碍绩效报告与政策对齐。强化评估能力需技术投入、同伴学习系统及连接地方行动与国家指标的国家MERI平台。
7. NLN的全国角色与价值主张
NLN作为民主峰值机构，在政策协调、联合倡议（如bushfire恢复计划）及运动治理中发挥关键作用（表6）。其未来框架界定四大影响域：可持续景观、社区韧性、繁荣的landcarers与志愿者、有效地方机构，项目逻辑对齐MERI与ToC工具（表7）。然而NLN核心预算不足，限制其秘书处功能与政策基础设施。需将其认定为全国服务组织，资源化以管护最大环境志愿者网络。
8. 影响与投资回报评估
研究证实Landcare项目改善植被状况、固碳、生物多样性及农户实践采纳，bushfire恢复计划高效实施凸显其灾害响应力。KPMG–Landcare研究估算每志愿者年避免医疗成本403澳元，总效益达1,347澳元/人。NLN估计每1澳元投资产生4–8澳元公共价值，但无全国成本效益分析，投资决策仍重短期指标。
表8对比社区Landcare（人均年资助61澳元）、区域NRM组织（人均28–31.5万澳元）与原住民 ranger计划（人均4.2万澳元），揭示社区动员模型在制度设计中被系统性低估。结合澳大利亚自然投资仅占GDP 0.12%（低于OECD均值），纠正此失衡是关闭自然资金缺口、释放社区制度杠杆效应的治理优先项。
9. 强化Landcare治理中的原住民伙伴关系
原住民土地管理实践获政策认可，但Landcare主流项目历史上与原住民治理框架互动不足。
9.1 政策转变与原住民管护
国家Closing the Gap协议等强调原住民领导力，但项目设计与资源嵌入仍不均。Landcare团体常与原住民社区控权组织(ACCOs)或传统所有者缺乏正式伙伴关系，限制自决与环境正义贡献。
9.2 新兴实践：新州原住民伙伴关系战略
Landcare NSW 2023–2027原住民伙伴关系战略通过文化能力建设、地方伙伴关系与灵活资金模型，将原住民生态知识纳入主流运营。Landcare赋能计划(LEP)投资专属角色、共设计项目及原住民治理声音嵌入，但长效资金、碎片化职责与共治框架缺失仍制约潜力。
9.3 结构与资金障碍
竞争性拨款与短期周期阻碍与原住民群体持久关系构建，STLOs与NLN中原住民董事会代表稀缺，参与数据有限。
9.4 原住民赋能模型案例
原住民ranger计划（2021–2028年13亿澳元承诺）聚焦就业与土地管理，而专属原住民Landcare赋能流可补足社区团体运营资金缺口，支持共治结构、原住民知识整合及文化价值MERI框架。此举将深化自决，对齐国家原住民政策目标。
10. 迈向Landcare国家赋能框架
证据表明需通过国家赋能框架重构联邦对社区主导NRM的支持。
10.1 赋能框架特征
区别于竞争性拨款，该框架提供基础资金、治理原则与绩效期望，赋能协调机构履行系统管护职能，关键要素包括：STLOs与NLN核心运营资金；数据报告、专业发展、原住民伙伴关系等政策对齐服务功能；代表性与技能型董事会治理协议；支持适应性管理的MERI绩效框架。
10.2 比较经验：新州与维州
新州赋能计划（2023–2027年5,880万澳元）支持84名协调员与区域架构；维州Landcare计划（2021–2024年1,200万澳元）资助80名协调员。此类项目体现辅助性原则，但其他辖区投资缺位导致地理不公，国家框架可标准化基线支持并激励共投。
10.3 与自然资本及韧性战略整合
改革后的赋能框架需对齐自然资本框架、气候适应、灾害韧性及再生农业，要求：与联邦自然资本框架战略对齐；Landcare在国家气候、生物多样性、原住民战略中的角色确认；跨部门治理安排协调投资。
10.4 政策监督、制度约束与改革必要
当前监督碎片化，非营利部门（如STLOs）面临责任与资源错配，期望超出制度支持。NLP评审表明资金决策从能力建设转向短期竞争性项目，削弱连续性。需经常性核心投资、社区共设计MERI系统及通过环境部长理事会等跨组合指导组锚定Landcare于未来政策。
10.5 预期阻力与克服障碍
阻力源于财政部对短期拨款的偏好、区域NRM机构制度性优先及Landcare内部代表制与专业治理间张力。克服需明确Landcare与区域NRM机构分工以防重复；结构化长效资金与创新流；与Landcare代表结构共设计MERI框架以强化合法性。
11. 结论与政策建议
社区Landcare交付超比例公共价值，但其赋能基础设施投资不足、联邦支持缺乏战略连贯性。基于治理评估、影响框架及原住民策略，结论强调：需现代化治理架构（如技能型董事会、原住民共治）；稳定资金机制（如基于ROI的基线资助）；成果导向评估（国家MERI平台）；灾害韧性整合；健康与福祉协同；及与国家优先事项对齐。表9汇总战略政策改革主题，为将Landcare重塑为可信赖、负责任交付伙伴提供路线图。
