《PLOS One》：Sex and rank in public service hierarchies: Rank distribution in Ghana’s health and security services
加纳公共服务系统中的性别与职级分布研究
1. 引言
1.1. 平权法案的目的
加纳于2024年通过《平权法案（Act 1121）》，旨在解决基于性别的不平等问题并促进人类发展。该法案的出台源于公共服务机构（特别是在高级行政和决策层面）存在性别差异化晋升的初步证据。例如，截至2025年，加纳武装部队（GAF）拥有115名高级军官（包括准将和少将），其中女性不足5名。
加纳军事层级男性主导的原因是多方面的，包括结构性、行政性和组织性偏见。从结构角度看，新兵训练项目的设计并非性别中立。男性和女性的解剖结构存在差异，因此当两组人员接受统一的体能标准（如相同的体操重复次数或标准化的耐力跑基准）时，预期会出现不同的表现结果。此类统一标准可能无意中使女性处于不利地位，并加剧军衔晋升中的性别差异。
1.2. 文职当局对安全及其他关键机构的影响
即使没有《平权法案》对军队的要求，政治动机驱动的“职级膨胀”现象仍在持续，这反映出一种反复出现的趋势，即通过调整指挥结构来证明脱离作战需求的军衔晋升是合理的。一些鼓励女性选择的军事职业专业（MOS）其职业天花板为上校军衔，从而限制了她们晋升更高军衔的潜力。这一政策引发了公平性担忧，因为GAF中上校及以上军衔的人员退休时领取基本工资和额外津贴。因此，无法晋升至上校以上军衔会造成显著的经济差距（例如上校与准将之间）。
加纳军队近期的晋升模式不成比例地偏向男性而非女性。因此，在安全部门内实施《平权法案》可能会给现有人事结构带来额外压力。由于当前受益于晋升、权力和特权的男性军官不易被取代，通过平权行动实现性别均等的经济成本预计将大幅上升。此类调整会给国防预算带来压力，可能影响安全部门装备采购、基础设施投资、充足的办公资源与人员支持，以及应对增加的运营和退休相关支出的能力。
Festus Aboagye（退役上校）在2025年的政策简报《数星星：加纳军队中间歇性军衔膨胀的悖论》中指出，“非洲军队通常表现出军官与士兵比例失调，导致不同程度的组织低效”。这些动态表明，政治影响和结构性约束相互作用，共同塑造了晋升结果，且往往不利于军队层级中的女性。
1.3. 加纳武装部队的性别化领导：漫长的排斥历史
从1961年到2024年，GAF的领导层完全由男性担任，这反映了在英国殖民时期外籍军事领导层影响下形成的持续性性别偏见和排斥做法。然而，这种历史遗留问题并不能完全解释当代限制女性晋升的因素。全球范围内，除以色列等少数案例外，军事机构历史上一直限制女性担任战斗角色，主要将她们分配至支援服务部门。随着时间的推移，这种做法发生了转变，如今大多数军事单位允许女性在更广泛的单位（包括一些战斗或游骑兵团）中服役。
参与战斗情况为士兵提供了广泛的能力，包括关键决策、后勤与供应链管理、以及人员与装备监督。然而在加纳，初级军衔历史上由中级军官或士官管理，其中许多女性被限制从事下属的文职、行政或纯支持性任务，限制了她们相对于男性的专业发展。
GAF内部的权力管理基于家长式和隔离的组织规范，这与殖民时期在加纳、尼日利亚以及1948年至1994年间南非种族隔离政权下安全服务和本地人或非白人公民招募中观察到的隔离现象相似。在Brigadier-General Constance Edjeani-Afenu以及后来的Brigadier-General Felicia Twum-Barima晋升之前，GAF内部的性别动态可以描述为一个由根深蒂固的无意识歧视和性别隔离模式塑造的、以男性为主的军事机构。这些模式通过作为军队内部事实上的性别排斥机制的机构指令、命令和习俗运作。
文职领导层，特别是行政层面的领导，经常认可或延续这些系统性做法，这些做法往往限制女性在军事层级最高决策层的晋升和代表性。
在加纳漫长的军政时期，情况变得更加严峻。从1966年起，GAF深陷国家治理，将性别平等和人事发展问题搁置一旁，一些学者认为这种动态促成了多次政变发生的条件。1961年，首位加纳职业士兵被任命为国防参谋长，这似乎预示着一个新时代的到来，承诺包容性人事发展和改善军民关系，这与Samuel Huntington提出的“客观文官控制”（即有意限制军事权威以保证文官主导）概念一致。
然而，这一转变是短暂的。发起专业化改革的总统Kwame Nkrumah很快将巩固威权统治置于优先地位，从而破坏了包容性人事发展的基础，并扰乱了初现的军民关系平衡。
从1957年独立到1992年恢复宪政，加纳的军民关系难以用单一前提分类。声称该国始终遵循Huntington的“分离”模型或Janowitz的“一致”模型是智力上的不诚实。相反，历史证据表明存在交替形式的“主观军事控制”（由文职政府实施，约1920-1966年）和“主观文官控制”（由军政府实施，1966-1992年），其间穿插着短暂的宪政回归。
大约在1961年出现的稳定、专业化军民合作前景，被Nkrumah迅速转向威权巩固所破坏，这削弱了平衡、专业化军民交往的制度基础。
在《士兵与国家》中，Huntington分析了文职政治当局与军队之间的相互依存关系，强调军民关系构成一个“由相互依赖要素组成的系统”。这些要素包括军队在政府中的结构地位、军事行为者在政治和社会中的非正式影响力，以及军事和文职机构的意识形态取向。
Huntington的框架区分了“客观文官控制”（促进武装力量的专业自主权和政治中立）和“主观文官控制”（政治当局为维护自身权力而刻意塑造或主导军事机构）。他认为，军官队伍的有效性和专业操守取决于在这两种控制形式之间取得适当平衡，从而确保国家安全管理负责任。
研究加纳防务的学者认为，加纳更符合宪法/规定模型，而非Huntington的分离理论或Schiff的一致模型。如《1957年至2022年加纳军民关系分析》所述，加纳的制度赋予政府对GAF内部招募、晋升和留用足够的权力。这种动态运作是中央政府对军队内部事务的一种宪法性侵蚀。
《平权法案》的实施为加纳军队及更广泛公共服务部门的人力资源管理增加了另一层外部压力。由于中央政府是该法案的主要发起者和监督者，预计将更密切地审查安全部门的招募和晋升模式以及人事数据。尽管加纳遵循宪法/规定模型的军民关系，但这种监督不可避免地塑造了军官（尤其是女性军官）接受评估和晋升的制度环境。
宪法/规定模型的属性在于，国家有权设计、规范和监督军民关系内的活动。国家有意地并根据宪法规定，将武装力量置于文官当局之下。必须存在对从属地位的明显接受和默许，并有立法支持以运作宪法指令。该模型还要求安全与军事职能在宪法和法律框架内具有可证明、可问责的表现。
偏离宪法建构是不允许的，并可能构成干预或叛国（如果是军方发起）。尽管宪法模型促进合作与协作，但它为文职当局和军事精英确立了明确的期望和行为边界。因此，无论是分离理论还是一致理论，都不能完全描述加纳的军民关系。相反，正如相关学者所论证的，加纳的制度最好被理解为主观军事控制结构，由宪法授权和文官监督塑造。
必须认识到，Huntington的表述是在美国军事体制的背景下发展起来的，该体制在结构、招募程序、晋升系统、任务导向和MOS方面与GAF有显著不同。虽然美军在作战和行政事务上享有实质性的专业自主权，但GAF在制度独立性方面受到更多约束。GAF内部的自主权主要限于内部组织和管理，而非执行或战略决策，后者仍牢牢处于文官控制之下。
在加纳，自主权的概念通常只被相对较少的一部分人口（通常是受教育程度较高或见识较广的人）理解和重视。由于根深蒂固的家长式政治文化，许多公民倾向于无条件顺从权威人物，无论是军事指挥官、高级官僚还是政治领袖。这种顺从强化了一种环境，即个人和机构的能动性仍然受到层级期望以及认为当权者天生“最懂”的假设的约束。
自主权是客观军民控制的基础，然而在加纳，自主权受到文职当局对财政、采购和支出权力的限制，造成了军事专业主义与官僚约束之间的持续紧张关系。由于预算权掌握在文职财政部长手中，即使训练有素的军官也依赖于文职决策，尽管他们被期望保持政治中立，这反映了Feaver（1996）提出的问题：“如何调和一支强大到能在文职要求时行动，又顺从到只在文职授权时行动的军队”。因此，职业军官成为国家的官僚代理人，受委托管理武力的合法使用，必须坚持能力、道德责任和制度忠诚，从而将军官队伍与士兵区分开来。
Rebecca Schiff的一致理论强调军队、公民社会和政治领导层之间的一致性，以促进稳定的军民关系，将这些行为者视为“伙伴”。她认为，稳定取决于四个指标的一致性：军官队伍的社会构成；政治决策过程；招募方法；以及军事风格。当这些方面一致时，军事干预的可能性就会降低。
然而，来自《1957年至2022年加纳军民关系分析》的证据表明，这些指标并未在GAF或许多普通法非洲军队中持续存在。因此，仅仅没有政变并不能证明一致，特别是当招募、文化和决策方面存在更深层次的不一致时。由于这些指标往往薄弱或缺失，Schiff模型的减少干预效果难以衡量。她的框架假设机构具有自我纠正能力，然而在加纳及类似国家，对军队的宪法约束是固定的，除非发生政变、叛乱或正式审查而改变。值得注意的是，相关研究均未涉及军事机构中长期存在的性别排斥问题。
根据Festus Aboagye（退役上校）进行的调查，加纳军队的将官职位显著扩张，从2004年相对稳定的56个职位增加到2024年的125个，而总人数仅从略超过20,000人增加到不足30,000人。尽管高级职位增加，女性代表仍然严重不足，这表明军队内部存在持续的选择性制度障碍。
他进一步指出，近期的事态发展可能反映了一种对女性军官的隐性偏见，她们的军衔似乎未在与男性同行相同的条件下得到评估或晋升。这种偏见体现在她们明显缺席近期的晋升名单，而“职级膨胀”（一种受政治影响的军衔通胀）的做法仍在继续，主要使男性军官受益。
Festus Aboagye（退役上校）还记录了从2000年建立地区指挥部开始的显著职级膨胀模式。这种重组导致了加纳军队内广泛的军衔提升，包括将地区指挥官（GOCs）从准将晋升为少将，其中包含Brigadier General Francis Yahaya Mahama（第1步兵旅/南方司令部指挥官）和Brigadier General Henry K. Anyidoho（第2步兵旅/北方司令部指挥官），海军和空军军衔也有同等提升。
最值得注意的是，Flight Lieutenant Rawlings在离任前将所有军种首长从少将晋升为中将（及同等军衔）：Major General Joseph Henry Smith晋升为Lieutenant General，Rear Admiral E.O. Owusu-Ansah晋升为Vice Admiral，Air Vice Marshal John Asamoah Bruce晋升为Air Marshal。这些军官与担任CDS的Lieutenant General Ben K. Akafia一同服役。总司令部（GHQ）的参谋长Brigadier General Charles A. Okae被晋升为两颗星军衔。
然而，这些晋升，特别是在GHQ的晋升，普遍被认为是出于政治动机而非基于功绩，促使总统John Agyekum Kufuor于2001年3月上任后撤销了其中许多晋升。这一事件说明了政治考量如何直接塑造结构，往往损害透明、基于功绩的晋升途径，尤其对女性不利。
截至目前，GAF中拥有准将或少将军衔的女性合计不足十人，这种情况构成了女性在国防部关键决策角色中遭受历史性、制度性和系统性排斥的初步证据。加纳的军事文化元素可以通过诸如Samuel Huntington（1957）的分离理论、Rebecca Schiff（2008）的一致模型及相关军民关系理论的框架来解读，并适应加纳独特的文化和制度背景。
正如先前在《Norman的加纳身份政治（2023）》中所述，“当涉及到竞争性的、更高层次的自由和本体安全，例如免于被拒绝晋升的自由、参与国家决策的自由、免于政治和社会排斥的自由时，情况令人沮丧。”这些不平等经常表现为基于身份的障碍，包括影响一个人是否被雇用、晋升、分配有意义职责或在机构内得到认可的基于性别的不利条件。
加纳的政治经济和更广泛的安全服务环境也表现出基于部落、宗教和性别的系统性歧视。这种模式在公共和私营机构（包括大学和公共服务委员会下属机构）中都很明显。然而，主任、指挥官和高级行政人员往往否认或最小化存在歧视性招聘和管理做法，尽管有大量相反证据。
将复杂且有争议的平权行动计划引入加纳本已分裂和等级森严的军事文化，可能会加剧机构内现有的紧张关系。此类政策的引入可能加深男女之间的社会和职业距离，放大长期存在的差距，并进一步巩固军事精英对已经呈现碎片化和机会不均的人事结构的控制。
1.4. 对平权行动计划的反对与运动
许多研究人员和政策制定者对加纳及其他地区的平权行动计划提出了反对意见，导致混合的解释和有争议的结果。在加纳，一些批评者认为：“仅在加纳等非洲社会中为女性利益推广平权行动构成立法越权。平权行动的国际支持者隐含地将非洲文化描述为天生敌对且不适合女性发展；因此，政府必须强行干预以重塑社会。然而，批评者声称平权行动旨在扰乱他们所谓的‘自然’父权秩序，可能以牺牲男性为代价提升女性，并助长他们所谓的非洲男性‘去势’。”
类似的批评也出现在美国，一些团体将多样性、平等和包容性（DEI）倡议描绘成企图破坏男性经济和社会地位的行为。这些情绪助长了对DEI努力日益强烈的反弹，并经常在围绕2023年美国最高法院裁决（终止考虑种族的招生政策）的讨论中被引用。在“学生公平招生组织（SFFA）诉哈佛大学和北卡罗来纳大学案”中，法院裁定基于种族的招生违反宪法原则， effectively dismantling affirmative action policies that had been in place for over two decades and that had historically supported racial minorities and women.
1.5. 医学院入学测试组
虽然GAF和其他安全机构在招募时依赖体能评估，但医学院依赖学术和智力评估来选择有能力完成医学培训的候选人。医学医生的培训是标准化的、客观的，并且本身不偏向任一性别。一旦个人成功通过基于明确定义、统一评估标准的必要笔试和实践考试，专业资格问题就不再存疑。
尽管在资格上平等，女性在加纳卫生服务系统（GHS）高级领导角色中的代表仍然显著不足，这引发了对国家和区域层面持续任命男性为总干事的担忧。这种模式表明存在系统性的玻璃墙，限制了女性在医学职业中的向上流动性，并在加纳卫生行政管理领导选拔中，在没有可证明的基于功绩的理由的情况下使男性受益。
1.6. 作为自我调节法律的平权法案
尽管2024年的《平权法案》尚未产生标准操作程序（SOP），但它已确立了该计划的基础结构，并概述了预期指导即将出台的立法文件（LI）的核心价值观。该LI的起草至关重要，因为它将使该法案具有可操作性。与行政命令（EO）不同，LI在加纳法理学中因其立法性质和纠正能力而具有更大的法律权威。
其他司法管辖区围绕平权行动的辩论表明，这些政策经常经历认可和反对的周期。在美国，公众争议在几十年间起起落落，重大最高法院判决塑造了格局。第一波浪潮始于1970年代，最终形成“加州大学董事会诉巴基案（1978）”，法院裁定僵化的种族配额不可接受。随后的辩论在1990年代和2000年代初达到高潮，最终形成“格鲁特诉博林杰案（2003）”，该案支持将种族意识招生作为整体评估的一部分，以及“博斯托克诉克莱顿县案（2020）”，该案将《民权法案》第七章的保护范围扩展到性别和性取向。
最近的转变发生在2023年，最高法院在“学生公平招生组织诉哈佛大学校长和研究员案”和“学生公平招生组织诉北卡罗来纳大学案”中推翻了考虑种族的招生政策，标志着与先前裁决的重大背离。这些发展在历史上与“布朗诉托皮卡教育局案（1954）”相关，该案废除了“隔离但平等”原则，并为非裔美国人拓宽了教育机会。
在加纳，关于《平权法案》的公共讨论已经开始，但尚未获得广泛的国家关注，主要原因是实施机制，特别是LI。随着操作阶段的开始，类似的讨论和争议模式可能会出现，并受到加纳独特的法律、文化和制度背景的影响。
2. 方法
本研究评估了2024年《平权法案（Act 1121）》的第一附表，以确定公共服务机构和安全部门根据第15(1)-(3)条和第16(1)-(5)条（规定“2024年至2034年的渐进成就”）的合规义务。法案1121要求2024年至2026年间，所有层级至少30%的人员为女性，2027年至2028年间增至35%，2029年至2034年间增至50%。本研究以加纳警察系统（GPS）为主要案例，考察公共服务和安全部门的职业晋升，以评估历史上或当前是否初步符合这些法定目标。
研究采用定量、横断面设计，探讨加纳公共部门（重点关注GPS）中性别与获得高级领导职位之间的关系。GPS被用作反映加纳安全服务和公共行政更广泛模式的代表性案例。通过检查职级分布，研究评估了警官的性别是否与其在职级层级中的位置相关，特别是女性警官是否不成比例地集中在较低职级 compared to male officers.
分析了总共43,968份有效的警官记录，每条记录包含性别（男或女）和职级组信息。为分析清晰起见，将详细的警察职级汇总为三个有序的职级类别（见表1）。这三个职级组[初级、中级（督察级）和高级职级]代表了警察层级内权威和责任的递进，并在分析中作为分类变量处理。数据集通过安全、灾难
