促进食品安全与女性赋权：乌干达性别响应型农业食品政策的治理诊断与启示

《Frontiers in Sustainable Food Systems》：Enhancing food safety and women’s empowerment through gender-responsive agrifood policies in Uganda

本文应用“农业食品治理中的女性赋能”（WEAGov）框架，对乌干达13项国家农业食品政策进行了混合方法诊断。研究发现，政策虽普遍承诺性别平等，却存在显著的“行动鸿沟”，具体目标、预算与问责机制缺失；同时，食品安全作为最受关注的议题（49%专家认可），其治理却呈现碎片化且“性别盲视”，形成了“显著性-沉默悖论”。研究强调，在乌干达起草首部《国家食品安全政策》的关键政策窗口期，必须将性别响应性（gender-responsive）措施系统地纳入政策内容、过程与领导力中，以构建有效、公平的食品安全体系。

　　

1 背景

食品安全对于实现2030年可持续发展目标（SDGs）至关重要，但其与性别及女性赋权的交叉维度却长期未被充分探讨。食品安全风险并非性别中立，而是由社会建构的角色、权力关系以及资源获取不平等所形塑的。在乌干达，估计每年有130万人被诊断出患有食源性疾病，占每年治疗的所有人类疾病的14%。值得注意的是，超过60%的已知食源性疾病源于消费通过正规和非正规市场渠道销售的新鲜易腐食品。妇女在低收入和中等收入国家（LMICs）的整个农业食品系统中扮演着核心角色，广泛参与食品生产、加工、分销、零售、处理和制备。这种定位使妇女成为塑造食品安全成果的关键行动者，同时也使她们面临更高的健康风险。尽管地位重要，妇女却往往缺乏采用和维持安全食品实践所必需的关键资源，如金融服务、培训、优质投入品、水和卫生设施。社会文化规范进一步限制了妇女在领导力和决策空间（包括那些塑造食品安全标准、法规和执法机制的领域）的参与。

这些性别挑战因许多中低收入国家食品安全治理的结构性弱点而加剧。食品安全治理通常涉及多个部门、司法管辖区和公私行为者，导致职权分散、监管空白、执法不一致，并侧重于被动应对疫情而非预防。在乌干达，食品安全监督分散在多个政府机构中，而地方政府的协调薄弱、投资不足和问责有限。这些治理失灵对小农和非正规市场行为者（特别是那些议价能力有限、获取信息渠道减少、对食品安全标准和政策过程影响最小的妇女）造成了不成比例的影响。

在此背景下，与全球和大陆食品安全政策保持一致，乌干达已启动制定其首部《国家食品安全政策》。这一进程创造了一个关键的“政策窗口”，为协调食品安全法规并利用实证证据将性别响应性纳入食品安全政策设计提供了战略机遇。

2 理论与分析框架

本研究以“农业食品治理中的女性赋权”（WEAGov）框架为理论和分析视角。该框架基于一个理论，即有效且公平的农业食品治理需要女性在整个政策周期中得到系统性赋能。赋能是一个多层次的过程：在个人层面，表现为妇女提升能力并行使能动性；在关系层面，通过互动和集体行动体现。对于治理而言，赋能必须超越个人能力，包括在塑造资源和规则的系统中有意义的声音和影响力。

WEAGov框架将这一理论转化为诊断工具。它假设赋能不仅通过政策内容（考虑）体现，还通过公平的过程（包容）和变革性的能动性（影响）体现：

1. 1.
   考虑：将性别差异化的需求和优先事项纳入政策内容（例如，目标、预算、数据）。
2. 2.
   包容：为妇女有意义地参与政策过程创造机会。
3. 3.
   影响：妇女行使能动性并领导塑造政策议程和成果的能力。
   这个三重透镜将分析超越简单的性别关键词清单，转向对治理架构的诊断，评估结构和过程是否真正实现了妇女的声音和能动性。该框架将三个赋能维度应用于政策周期的三个阶段（设计、实施和评估），创建了一个包含九个诊断指标的3×3矩阵，用于评估妇女在整个政策过程中是否被考虑、包容和具有影响力。

3 方法

采用了多方法进行数据收集，通过三角测量从多个来源获取信息。

政策分析：对乌干达农业食品领域的国家政策、行动者和组织进行了景观分析，编制了主要政策文件清单。对13项国家政策文件进行了内容分析，审查其性别和食品安全整合情况，使用了基于WEAGov框架的评估问题。

专家调查与验证研讨会：对51名专家进行了调查，评估成文政策与其实施之间的差距，重点关注对执法、公民和妇女参与以及性别相关目标跟踪的看法。受访者包括来自民间社会组织（67%）、政府部委（27%）和研究机构（6%）的领导者、管理者、决策者、性别协调人和技术专家。此外，在2024年12月举行了有39名利益相关者参加的技术验证研讨会，以审查、讨论和验证调查结果。

数据分析：政策内容分析涉及根据4分量表对每个指标进行评分。为确保评分一致性，制定了详细的编码手册，每项政策由至少两名研究人员独立审查和评分，并通过共识讨论解决分歧。专家调查数据使用描述性分析进行处理。

4 结果

乌干达农业食品政策背景：分析确定了25项与农业食品相关的国家政策、战略和计划。关键指导文件包括《国家农业政策》、《粮食与营养政策》、《乌干达2040愿景》和《第三个国家发展计划》（NDP III）。目前，食品安全监督分散在多个机构中，缺乏统一的法律框架。值得注意的是，乌干达正在制定《国家食品安全政策》和拟议的农业与食品安全局（AFSA），以建立一致的监管框架。

农业食品政策中的性别内容：政策内容分析显示，乌干达的农业食品政策表现出对性别包容的基础性承诺，所有审查文件都承认性别、妇女角色和公平。然而，这种修辞承诺并未统一转化为可操作的设计。只有60%的政策明确承认妇女在农业中的独特角色和挑战。虽然一些政策促进公平获取资源，但很少解决结构性障碍。此外，性别分析应用不一致，交叉性在整个政策系列中仍然不发达。

WEAGov对农业食品政策的诊断：

1. 1.
   对妇女的考虑：在13项评估政策中，只有3项包含了明确的性别特定目标、指标和定量指标。性别响应性预算（GRB）机制很少被嵌入政策中，92%的专家认为对性别目标的预算支持薄弱或有限。在性别政策监测方面存在重大差距，只有8%的专家报告了对性别目标的监测。
2. 2.
   对妇女的包容：政策内容审查显示，公民和妇女在政策过程中的正式包容性有限，只有30%的政策反映出与公民、妇女或边缘化群体的接触。专家认知与此一致，大多数人回忆起妇女参与政策制定的机会很少或有限。有效的反馈机制也严重不足，43%的专家认为公民根本没有有意义的反馈机会。
3. 3.
   妇女的影响力：专家调查结果表明，妇女在政策设计中的影响力在大多数国家政策中仍然薄弱。在政策实施方面，妇女的领导角色同样反映了持续的性别差距。在政策监测和评估方面，妇女的角色同样受到限制。尽管存在个别倡导者创造了妇女影响力的突破口，但这些成果往往未能转化为最终政策文本中强有力的、可衡量的性别条款，突显了依赖精英驱动过程中个体倡导的局限性。
   食品安全条款与性别差距：所有审查的政策都包含一些对食品安全的提及，但这些提及是零散的，并且在整个食品链中的应用不一致。更重要的是，这种碎片化伴随着性别响应性措施的系统性缺失。政策未能将食品安全条款与食品系统的性别现实联系起来。专家调查结果鲜明地说明了显著性与政策焦点之间的脱节：食品安全被49%的专家确定为过去14个月内的首要农业食品优先问题，然而专家们同时指出，当前的政策框架既在范围上零散，又对性别保持沉默。

5 讨论

应用WEAGov框架，本研究诊断了乌干达农业食品政策框架中系统性差距，特别关注食品安全整合。分析揭示了两个主要动态：一是持续的“行动鸿沟”，即性别承诺保持理想化而非可操作化；二是尽管食品安全具有高度显著性，但其性别维度存在深刻的“政策沉默”。WEAGov框架假设，治理中的赋能需要在三个相互强化的维度上取得进展：内容上的考虑、过程中的包容以及领导力上的影响。我们的研究结果表明，在乌干达，每个维度的弱点相互强化，形成了一个“赋权不足循环”，这解释了“行动鸿沟”的持续性。

一个引人注目且具有直接政策意义的发现是我们称之为“显著性-沉默悖论”的现象。食品安全被专家确定为乌干达最突出的农业食品问题（49%），表明其政治和制度显著性很高。矛盾的是，这种显著性与对其性别维度近乎完全的政策沉默并存。这种脱节揭示了一个关键的治理盲点：一个高优先级的、技术性的问题正在脱离决定其成果的社会关系而被单独处理。在当前的“政策窗口期”，这一悖论尤其具有深远影响。食品安全的高显著性确保了新的《国家食品安全政策》能获得政治关注和资源，但如果起草过程未能认识到并解决该问题的性别维度，则有可能设计出技术合理但社会排他性的干预措施。

6 结论与政策建议

本治理诊断揭示了乌干达农业食品政策框架中的系统性差距。分析证实了政策文件对性别问题的基础性认识，但同时识别出两个关键的、相互关联的失败：第一，在修辞性的性别承诺与可操作的、可问责的政策设计之间存在持续的“行动鸿沟”；第二，在性别与高显著性的食品安全问题的交叉点上存在深刻的“政策沉默”。这些差距是由协商、预算编制和主题整合方面的制度和程序缺陷所维持的。

这些发现正值乌干达制定其首部综合性《国家食品安全政策》的关键政策窗口期。存在一个战略机遇，可以从一开始就设计出既有效又公平的政策。以下围绕WEAGov框架三个核心赋能维度（考虑、包容、影响）构建的建议，为系统性改革提供了一个有针对性的蓝图：

A 关于“考虑”的建议：将性别纳入政策内容

1. 1.
   强制要求在所有农业食品政策和部门计划中采用性别响应性设计，整合具体的、可衡量的、有时限的性别平等目标和指标。这应包括专门的性别响应性预算，将与缩小性别差距明确相关的透明、可追踪的财政拨款纳入其中。
2. 2.
   强制要求并提供资源，以在食品系统范围内常规性地收集、分析和公开报告按性别和性别分列的数据。这些数据对于诊断性别化挑战、追踪进展和执行问责至关重要。
3. 3.
   直接解决妇女在整个食品链中的独特角色、风险和资源问题。对于《国家食品安全政策》而言，这是核心操作原则。干预措施必须与妇女共同设计，以确保其切合实际且易于获取。这包括量身定制的培训和推广服务、适宜的技术和基础设施以及包容性的标准和融资，以帮助妇女投资于合规。
   B 关于“包容”的建议：创建公平的政策过程
4. 4.
   建立正式的、资源充足且强制性的机制，确保妇女在政策周期所有阶段的有意义参与和领导。这意味着确保妇女代表在塑造政策的技术工作组和协商中拥有正式席位。
5. 5.
   创建强大、宣传充分的渠道，供公民（特别是妇女）报告政策实施情况。这包括建立明确的程序，供供应商或生产者报告带有偏见的执法、不切实际的标准或支持服务的缺乏。这个反馈循环对于使政策具有适应性和响应性、从基层建立信任和合规性至关重要。
   C 关于“影响”的建议：培养妇女的领导力和能动性
6. 6.
   实施有针对性的措施，增加妇女在管理食品安全的机构和委员会中的代表性。例如，确保在拟议的农业与食品安全局（AFSA）董事会、检查机构以及标准制定机构中实现性别均等或显著代表性。
7. 7.
   将妇女合作社和民间社会组织在食品安全政策独立监测中的作用制度化。这包括正式认可这些组织并赋能其进行社区层面的合规检查、收集有关实施差距的数据，并倡导负责任的执法。这将妇女从被动的监管对象转变为其社区内食品安全的积极守护者。