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台湾近海风电发展中渔民与开发商的冲突及解决策略研究。通过工作坊观察和访谈，提出渔民优先保障渔业活动空间，需建立三方沟通平台，制定公平补偿标准，并依托国家立法明确海域功能分区。该框架强调利益相关者协作、开发者关注民生需求、立法保障空间规划，为加速风电项目落地提供路径。
作者：易长、洪一平、徐同尧、杨振汉、黄伟菊、池良钦、陈德忠
国立中山大学海洋事务研究生院，台湾高雄市连海路70号，80424
摘要
随着对清洁能源需求的增加，全球渔民与海上风电开发商之间的冲突日益加剧，尤其是在沿海地区。本研究探讨了台湾渔民、开发商和政府当局对海上风电（OWP）项目的看法。数据通过直接观察利益相关者研讨会和对关键参与者的半结构化访谈收集。研究结果表明，渔民更重视在海上风电区域内维持渔业活动，而非仅仅依赖补偿。有效的沟通需要渔民协会与开发商和官员进行协商。主要优先事项包括制定渔业与海上风电项目共存计划、建立公平的补偿标准以及实施职业培训计划。此外，国家空间规划中对海上风电水域进行空间分区的立法支持也至关重要。最后，渔民协会的真诚协商有助于建立信任、促进接受度并解决冲突，从而加快海上风电项目的进展。本研究提出了一个操作框架，以改进海上风电政策制定，强调：（1）相关利益方应建立有效的沟通平台；（2）富有同理心的协商可以帮助开发商优先考虑利益相关者的生计和共存策略；（3）立法措施对于空间规划至关重要，补偿标准应由中央政府实施。
引言
海上风电（OWP）通过减少温室气体排放和应对气候变化，在扩大全球可再生能源供应方面具有巨大潜力。这促使各国广泛采纳海上风电发展政策，欧盟、美国和日本的成功案例成为重要参考[1]。然而，海上风电发展面临诸多障碍，包括技术挑战、生态影响、社会认知以及利益相关者共识的缺失[2][3][4]。例如，在加拿大，政治和经济问题是主要障碍，而利益相关者的分歧和社会认知则处于次要地位[5]。如果没有有效的利益相关者参与，这些障碍可能会严重延缓进展[6]。
自2010年以来，海上风电已成为台湾可再生能源发展的支柱。2011年7月，台湾政府启动了“千台风力涡轮机项目”，目标是在2025年前分别实现1200兆瓦和5700兆瓦的陆上和海上风电装机容量。该项目旨在使海上风电贡献全国总能源供应的17%，计划在西海岸安装约600台风力涡轮机。2018年的海上风电发展计划将彰化县附近海域指定为主要开发区域（见图1）。
台湾政府制定了一个三阶段发展计划以实现其能源供应目标（见表1）。第一阶段重点建设两个示范风电场，分别于2020年和2021年完成。第二阶段计划建设14个风电场，总装机容量为5500兆瓦，预计在2020-2025年间投入运营。与第一阶段相结合，预计可实现约5700兆瓦的装机容量。第三阶段的目标是分区开发，计划在2026-2035年间每年新增15吉瓦的装机容量。然而，截至2024年，实际投入运行的仅为2060.4兆瓦，远未达到国家能源政策目标和社会经济需求。
海上风电发展的延误源于多种因素，包括2019-2021年的COVID-19大流行，但早期的挫折主要是由于利益相关者之间的冲突。2015年7月，台湾中央政府提出了一个包含36个潜在风电场选址的分区计划，以推动可再生能源政策。2016年提出的“2025年前实现无核台湾”的议程进一步加速了这一进程，目标是将可再生能源占比从2016年的5%提高到2025年的20%。然而，规划过程中的利益相关者协商不足导致渔民、政府部门和能源公司之间的争议，阻碍了风电场的建设。例如，2015年划定的风电场选址与台湾海峡的货船航线（图1中的红色区域）和航空安全区（图1中的紫色区域）重叠，引发了交通通信部的反对。因此，2018年有12个选址被取消，这凸显了在政策规划中需要更好地分析利益相关者的需求，并与中央政府各部门充分协商。这种缺乏参与的情况凸显了利益相关者参与解决冲突和加快海上风电项目进展的重要性。本研究借鉴台湾的经验，提出了有效的政策制定策略，强调沟通、同理心和立法支持的重要性。
在台湾，海上风电发展的主要障碍是政治压力，因为该政策是支持在2025年前关闭四座核电站的关键部分。此外，海上风电限制了传统渔业活动，扰乱了渔民的生计并引发了抗议活动，阻碍了海上风电的发展。环保组织担心风电场噪音会威胁到极度濒危的座头鲸——这种鲸鱼是台湾西海岸环境保护的象征。尽管如此，当地非政府组织仍呼吁政府保护这些鲸鱼[7]。尽管面临这些挑战，台湾还是在2015年启动了示范计划，并在2012年的国家指导计划三年后实施了海上风电场的空间分区。政府对环境影响、海上航行和渔业进行了有限的评估[8]。海上风电发展直接影响到商业渔业，因为它与传统渔场重叠，因此需要制定策略来减轻负面影响并促进各行业之间的共存，从而提高海上风电发展的接受度[9]。解决渔民与开发商之间的冲突有助于加速海上风电项目的推进[10]。因此，将渔民作为主要海洋使用者，解决他们的关切对于海上风电计划的成功实施至关重要。
台湾2016年制定的海上风电政策具有不可逆转性，但由于决策过程中缺乏充分协商，仍面临利益相关者的抵制。沟通不畅和支持措施不足引发了反对海上风电建设的抗议活动，特别是关于补偿不足和建设活动导致的沉积物重新悬浮对鱼类资源的影响。例如，电力公司需要获得当地渔业的批准，以确保风电公司与渔民协会进行初步协商，但最初的谈判常常失败，导致现场干扰，如频繁的抗议活动，原因是补偿安排不公以及建设活动对鱼类资源的影响。本研究提出了一个操作性的协商和缓解框架，以解决海上风电政策制定中的这些冲突。通过聚焦彰化县西海岸地区的海上风电集中规划，研究了潜在的合作策略。本研究的主要目标是：（1）明确渔民的主要诉求；（2）评估有效的协商策略；（3）制定加强现有能源政策的合作模式。
材料与方法
本研究结合了沿海管理、城市规划和渔业科学的多学科专业知识，以解决台湾海上风电发展中渔民与能源公司之间的冲突。台湾的海上风电政策是一个自上而下的举措，旨在快速实现2025年5700兆瓦的装机容量目标，但往往未能获得渔业部门的充分共识，从而引发了空间和社会紧张。本研究采用了定性研究方法
结果
在台湾，渔民协会致力于促进渔民与相关利益方（如员工和政府机构）之间的合作。渔民可以组成由中央政府授权的理事会，负责管理渔业、改善生计和提升技能。这些理事会通常包括非渔民工作人员，负责行政任务，包括为中央和地方政府提供指导。
渔民对渔民协会角色的认识
台湾的海上风电政策是一项促进社会经济发展的公共福利措施。在关键利益方——渔民之间达成共识对于推动发展至关重要。据报道，缺乏利益相关者的支持是实施有效能源政策的重要障碍[22][23][24]。台湾和欧洲的渔民对补偿计划、噪音对生态系统的影响以及空间分区等问题表示担忧
结论
渔民协会内的相关利益方应建立高效的沟通平台，以确保有效的渔业管理和加速海上风电发展。渔业领袖举办的研讨会对于解决渔场丧失问题及对海洋生态系统的影响至关重要，同时为渔民提供了表达意见的机会。这种真诚的协商有助于建立渔民与开发商之间的信任和支持。
作者贡献声明
易长：撰写 – 审稿与编辑、初稿撰写、可视化、验证、监督、项目管理、方法论、调查、数据分析、概念化。洪一平：可视化、验证、方法论、调查、数据分析。徐同尧：可视化、验证、软件使用、调查、数据整理。杨振汉：撰写 – 审稿与编辑、初稿撰写、可视化、验证、调查、数据分析。黄伟菊：
利益冲突声明
作者声明以下可能的财务利益或个人关系可能构成潜在的利益冲突：易长表示获得了台湾地区科学技术委员会的财政支持；如果还有其他作者，他们声明没有已知的可能影响研究的财务利益或个人关系。
