《Journal of Soil and Water Conservation》：Implementing nonpoint source pollution programs: Insights from interviews with agency professionals
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本文基于对美国明尼苏达、威斯康星和伊利诺伊三州17位水务机构官员的半结构化访谈，系统分析了六项旨在减少农业面源养分污染政策的实施状况。研究发现，成功的政策实施依赖于强大的地方能力（如土壤与水资源保持区SWCD）和跨层级合作伙伴关系构成的政策生态系统，并需借助有效的技术工具（如RUSLE2、SNAP+）进行监测与评估。研究揭示了自愿性与强制性政策在政治可行性、公众接受度及采纳率之间的权衡，以及政策灵活性在适应复杂农业系统时所带来的资源与复杂性挑战。尤为重要的是，访谈指出现有政策尚未能有效解决小规模、少数族裔及新晋农民在土地与资源获取上面临的公平性问题。本文为设计更具韧性、有效且公平的农业面源污染治理政策提供了基于实践者经验的深刻洞见。
引言：聚焦“街头官僚”的独特视角
尽管经历了数十年的政策干预，旨在减少农业面源污染的努力在美国改善水质方面收效甚微。超过一半的河流溪流和40%的湖泊仍被认为水质受损，而农业径流是河流和溪流污染的最大来源。现有研究多集中于农民和生产者对政策的看法，相对而言，对政策实际执行者——即所谓的“街头官僚”（street-level bureaucrats）或机构专业人员——的关注较少。这些人员包括负责实施州和联邦养分管理计划的机构工作人员，以及地方土壤与水资源保持区（SWCD）的专业人士。他们对于政策设计、实施和执行的细节拥有独特见解，其决策和日常工作惯例实质上塑造了最终落地的公共政策。本研究旨在填补这一空白，通过访谈明尼苏达、威斯康星和伊利诺伊三州参与六项水质量计划的机构工作人员，探究政策成功实施的关键因素、设计约束、公平性考量以及跨州推广的适应性。
研究方法：聚焦中西部三州的六项政策
研究聚焦于美国上密西西比河流域各州实施的农业面源污染减排政策。通过筛选，最终确定了六项在执法方式上（从自愿到强制）具有代表性，且由州级行为体主导实施的政策进行深入分析。这包括威斯康星州的“养分管理计划”（Nutrient Management Plans）和“适应性管理”（Adaptive Management）计划，以及明尼苏达州的“地下水保护规则”（Groundwater Protection Rule）、“缓冲带法”（Buffer Law）和“明尼苏达农业水质认证计划”（MAWQCP）。研究采用标准抽样和滚雪球抽样方法，于2024年2月至4月通过视频会议访谈了17名负责这些政策实施或制定的机构工作人员。访谈采用半结构化形式，围绕实施的成功与挑战、公平性考虑以及政策转移潜力等核心问题展开。访谈转录文本使用定性分析软件进行编码，通过扎根理论方法归纳出核心主题。
研究发现与讨论：政策实施的六大核心洞察
对访谈的分析揭示了关于成功实施养分减排政策的六项关键见解：
1. 养分计划存在于一个政策生态系统中
成功的计划实施依赖于一个由州和联邦政策构成的支持性“政策生态系统”，其中包括州-地方伙伴关系、跨机构合作以及联邦支持。地方能力，特别是SWCD的人员配置，被多次强调为计划成功的关键限制因素。SWCD人员的高流动率阻碍了与农民信任关系的建立以及技能传承。此外，有效的政策还需要与其他州级机构（如负责水质模型或监测数据的机构）建立强有力的伙伴关系，并依赖大学研究提供技术支持（例如，威斯康星州的养分管理计划需遵循威斯康星大学推荐的施肥量）。联邦计划和资金也提供了关键支持，无论是通过《通货膨胀削减法案》（IRA）等直接资助，还是作为州计划（如伊利诺伊州的“保护伙伴”计划）的补充性资金支持。
2. 技术工具支持实施
所有被评估的政策都利用技术工具进行计划设计、监测或评估。最常被提及的工具是用于估算养分负荷或温室气体排放的模型（如RUSLE2、COMET、SNAP+、PTMApp），以及用于跟踪进展的在线地图应用程序。这些工具对于监测、评估和合规至关重要。例如，威斯康星州通过更新其SNAP+软件，平滑地将新的养分管理标准整合到已被广泛使用的工具中，促进了合规。然而，机构工作人员也指出技术工具的局限性：它们可能过度简化复杂的景观相互作用，被视为“电子游戏”般的得分工具；存在被监管实体操纵的风险（如夸大减排效果）；并且其开发、维护和培训需要大量时间和资源，有时过程仓促。尽管如此，受访者普遍认同工具的重要性，并支持增加对监测和建模的投资，以改进工具和验证政策效果。
3. 强制性与自愿性政策的实施取决于政治可行性和公众接受度
强制性与自愿性政策在政治可行性、公众接受度和采用率方面存在权衡。强制性政策（如明尼苏达州的缓冲带法）能带来更广泛的采纳，但其有效性受限于执法投入。若缺乏强有力的执法机制（如威斯康星州养分管理计划主要依赖地方执法，导致全州合规率仅32%），效果会大打折扣。强制性政策通常政治化程度更高，若在颁布前缺乏利益相关者参与，容易引发公众强烈反对。相比之下，自愿性政策（如MAWQCP）更能获得公众接受，有助于在早期采纳者之外扩大参与。但自愿性计划的采纳率通常较低。一些政策（如明尼苏达州的地下水保护规则）尝试结合两者，以潜在的监管作为杠杆，鼓励参与自愿计划。
4. 灵活性使计划能够适应变化，但增加了计划的复杂性和资源需求
农业系统、农民行为和土地利用条件的多样性，以及气候变化、市场波动等因素，要求政策实施具备灵活性。例如，明尼苏达州缓冲带法在遭遇特定农田条件不适用的批评后，引入了六种可替代缓冲带的“替代实践”，显著提升了政策接受度。威斯康星州的适应性管理计划允许点源排放者通过与流域内农业生产者合作来实现磷减排目标，体现了协作的灵活性。然而，灵活性也带来了挑战：它增加了计划的复杂性和实施难度，要求工作人员提供更多定制化的技术援助，并需要投入更多资源用于制定和更新培训材料，这对本就资源紧张的SWCD人员构成了额外负担。
5. 现有计划未能有效 disrupt 固有的公平性问题
当被问及计划如何影响土地租赁者与小农场主、特种作物与大宗商品作物种植者、以及少数族裔（移民、黑人、原住民）农民时，大多数机构工作人员的回应是“不知道”或认为计划“平等影响所有人”。受访者承认，获取土地的渠道是许多计划未能解决的根本性公平问题。尽管所有农民理论上都有平等机会参与计划，但对于那些无法跨越“获取土地”这一首要门槛的群体来说，计划本身就无法触及。研究表明，现有的养分减排政策在设计时并未充分考虑如何解决农业系统中固有的系统性不平等，公平性考量是当前政策设计与实施中的一个重要缺口。
6. 政策可被其他州复制，但必须适应州情
受访者普遍支持将计划推广至其他地区，但强调必须根据州和地方的具体情况进行调整。计划的成功复制需要考虑与现有政策支持系统、机构权限和地方能力的对接。此外，建立与农民和生产者的牢固关系以评估政策可行性、赢得地方支持，并与教育和推广投资相结合，对于成功复制也至关重要。一个重要的发现是，相较于具体的政策设计，实施机构的能力、结构和合法性对于政策成功可能更为关键。
总结与结论：成功养分减排政策的构建模块
基于机构执行者的经验，成功的养分减排政策需要以下构建模块：首先，强大的地方能力是基础，需要有足够资源和人员的保护区和合作伙伴机构作为实施骨干。其次，政策并非孤立存在，其成功取决于与之相互作用和支持的“政策生态系统”，包括强有力的跨机构协作、有效的监测与建模，以及与大学和技术专家的伙伴关系。第三，技术工具和清晰的评估指标对于指导和评估计划成果至关重要，但需要对其开发和培训进行持续投资。第四，自愿性计划促进公众接受但采纳率有限，强制性计划则需要强有力的执法机制来保证效果，并可能面临公众阻力。第五，政策设计的灵活性使其能够适应复杂多变的条件，但同时增加了对人员和技术能力的要求。总的来说，本研究表明，在理解政策实施时，必须重视机构专业人员的“街头官僚”视角，他们的见解对于设计更具韧性、有效和公平的农业面源污染治理政策至关重要。同时，跨部门伙伴关系、政策生态系统和社会合法性在塑造政策结果方面，比机构工作人员的个人偏好具有更重要的影响。未来的政策实施研究应更广泛地纳入机构工作人员的视角，以探索自上而下和自下而上因素如何共同影响计划的最终成效。
