对澳大利亚保障机制的评估：从欧盟排放交易体系（EU ETS）中吸取的经验及改革路径

《Energy Policy》：A review of Australia's Safeguard Mechanism: Lessons from the EU ETS and pathways for reform

澳大利亚 Safeguard Mechanism 的气候政策效能与欧盟排放交易体系比较研究。摘要：澳大利亚作为高人均碳排放国家，其 Safeguard Mechanism 尽管在2023年改革后仍存在覆盖范围有限、基准降幅不足、碳泄漏风险高等缺陷，与欧盟排放交易体系（EU ETS）在禁止抵消、多行业覆盖、碳边境调节机制等方面形成对比，需进一步改革以匹配净零目标。

　　

维罗妮卡·舒尔茨（Veronica Schulz）| 安布罗斯·P·克拉尼蒂斯（Ambrose P. Kranitis）| 迈克尔·G·H·贝尔（Michael G.H. Bell）

汉堡库恩物流大学（Kühne Logistics University）哈帕格-劳埃德航运与全球物流中心（Hapag-Lloyd Centre for Shipping and Global Logistics），德国汉堡

摘要

澳大利亚作为煤炭和天然气的主要出口国，长期以来一直因其气候政策的薄弱而受到批评。尽管其温室气体（GHG）排放量仅占全球总量的1.5%，但其人均排放量仍居世界前列。2016年推出的“保障机制”（Safeguard Mechanism）旨在防止工业排放抵消国家减排努力，应在气候行动中发挥核心作用。然而，到2020-2021年，该机制下的排放量反而增加了4.27%；尽管2023年进行了重大改革，但仍存在重大缺陷。本文回顾了该机制的演变过程、结构及政策效果。虽然改革措施降低了排放基准并加强了合规要求，但关键问题依然存在：受监管企业可能仍大量依赖诚信存疑的碳抵消机制；排放强度高的、易受贸易影响的行业仍享有优先待遇；碳泄漏风险也未得到充分解决。与欧盟排放交易系统（EU ETS）的比较分析表明，后者通过更合理的机制设计实现了可测量的减排效果。与保障机制相比，欧盟排放交易系统禁止使用碳抵消机制，适用范围不仅限于大型排放者，并通过ETS2扩大了行业覆盖范围，还通过碳边境调节机制限制碳泄漏。本文认为，需要进一步改革以提高保障机制的有效性，使澳大利亚的工业排放路径与其净零排放目标保持一致。

引言

自1997年《京都议定书》纳入“澳大利亚条款”以来，澳大利亚在应对气候变化方面的不作为受到了国际社会的广泛批评。¹虽然几乎所有《京都议定书》附件一国家都同意在2008-2012年间减少排放，但澳大利亚却谈判获得了一个允许其排放量比1990年水平增加8%的目标。实际上，由于第3.7条允许将土地利用变化（LUC）纳入基准排放计算（尽管1990年至1996年间澳大利亚的LUC净排放量减少了30%），澳大利亚的排放量仍可能比1996年水平增加26%（Hamilton和Vellen，1999年）。

2012年建立的碳定价机制（CPM）是澳大利亚首个国家级排放交易系统（ETS），是迈向有效应对气候变化的重要一步。然而这一举措未能持续，2014年被现任政府废除。取而代之的是排放减排基金（ERF），该基金围绕减排量的认证、购买和保障运作。同年，保障机制作为ERF的第三部分被引入。尽管保障机制的初衷是确保政府购买的减排量不会被工业部门排放量的增加所抵消（澳大利亚政府，2016年），但事实证明它反而导致受监管企业的排放量上升（Swann，2020年）。尽管2023年进行了重大修改，但这一被视为澳大利亚实现净零排放关键机制的制度仍存在诸多问题。²

本文对保障机制和碳定价政策设计做出了三项重要贡献：首先，它首次系统地回顾了该机制的演变历程、结构及改革路径，整合了分散的学术和政策分析；其次，评估了2023年改革在解决先前问题方面的成效；最后，通过与欧盟排放交易系统的比较，为完善保障机制提供了实证依据。这些发现为加强该机制的有效性、实现澳大利亚减排目标提供了政策建议。

方法与数据

本研究结合了学术文献和公开数据，评估了澳大利亚保障机制的有效性，并将其与欧盟排放交易系统进行了对比。评估方法包括同行评审资料、法律法规及实践相关资源。

结果

本研究采用多维度分析框架，评估了2023年修订后的澳大利亚保障机制与欧盟排放交易系统的监管绩效。评估指标包括：（1）排放限制的确定性和环境效益；（2）成本效益和市场流动性；（3）分配公平性和碳泄漏管理。

讨论

基于第三节的指标比较，本文提出了保障机制的改革路径。通过相同的评估指标，可以明确保障机制与欧盟排放交易系统的差异，以及哪些设计因素对提高排放限制确定性、成本效益和泄漏管理最为关键。

结论

研究表明，即使经过2023年的改革，保障机制在实现澳大利亚立法目标的深度、及时性和经济范围减排方面仍存在结构性限制。多维度评估框架表明，现有改革未能完全解决这些问题。

作者贡献声明

维罗妮卡·舒尔茨（Veronica Schulz）：撰写——审稿与编辑、初稿撰写、数据可视化、验证、数据分析、概念构建； 安布罗斯·P·克拉尼蒂斯（Ambrose P. Kranitis）：撰写——审稿与编辑、初稿撰写、数据调查、数据分析、概念构建； 迈克尔·G·H·贝尔（Michael G.H. Bell）：撰写——审稿与编辑、验证、监督。

利益冲突声明

作者声明没有可能影响本文研究的已知财务利益或个人关系。