《Energy Research & Social Science》：State versus private ownership: Local government preferences in wind power permitting in China
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国有企业主导下的中国风能开发中，地方政府基于腐败风险防控和财政压力调节，灵活选择SOEs或民营企业进行项目审批。研究发现，腐败风险越高，地方政府越倾向引入SOEs以规避利益输送嫌疑；财政压力越大，则越可能支持私人资本以缓解地方财政负担。这种动态选择机制突破了传统国家资本主义理论中政府无条件偏袒SOEs的假设，揭示了制度环境与地方治理实践对能源转型的影响。
叶志鹏|朱梦月
中国华东师范大学现代中国城市研究中心与公共管理学院
摘要
国有企业（SOEs）在中国风电发展过程中发挥了重要作用，占据了该行业大部分投资。传统观点认为，国有企业获得了政府的优先待遇，挤占了私人投资，阻碍了公平竞争和经济效率的提升。然而，我们的研究发现实际情况更为复杂。我们重点研究了2011年至2018年间地方政府在风电项目审批方面的决策——这一时期对于探讨我们的研究问题具有历史意义——并采用了定性和定量相结合的研究方法。分析结果显示，在中国的国家资本主义体制下，地方政府在项目所有权选择上具有很大的自由裁量权。研究发现，地方政府对国有企业或私人投资者的偏好受到两个实际因素的影响：腐败风险和财政压力。具体而言，在当时的制度环境下，当批准私人开发商可能导致腐败指控时，地方政府更倾向于选择国有企业；而财政压力则促使地方政府选择私人投资者以缓解财政压力。这些发现揭示了可再生能源发展中的政治经济因素，表明所有权偏好并非固定不变，同时阐明了地方政府在通过审批决策调节国家与市场关系中的作用。
引言
随着国际上减排势头的增强，全球能源转型加速进行，许多国家都设定了雄心勃勃的可再生能源目标——特别是在迪拜举行的COP28会议上，各国承诺到2030年将全球可再生能源容量增加两倍。然而，实现这些目标不仅受到技术和资金挑战的制约，还受到政治和制度动态的影响，这些因素决定了投资模式和实际实施情况[1]。越来越多的研究表明，规划和审批流程是可再生能源部署的关键障碍，尤其是在风能和太阳能领域[2]。
中国为研究这些动态提供了特别重要的背景。自2011年以来，中国一直是全球最大的风电投资国，2023年的总装机容量达到了441吉瓦，几乎是第二大投资国美国的三倍（图1）。这一全球公认的“奇迹”在很大程度上归功于政府的强力支持，包括相应的国家政策[3]，以及国有企业的主导作用，尤其是中央国有企业，它们历史上占据了约70%的装机容量[5]。
现有的研究视角基于国家资本主义理论[7]，[8]，[9]，[10]，将中国的国有企业视为党国家的延伸，认为它们受益于优先的融资、市场准入和行政支持[11]，[12]，往往排挤私人投资，从而削弱经济效率[13]，[14]，[15]，[16]，[17]，包括能源转型的速度和质量。例如，有人认为中国严重的风电限电问题——即并网风电产能被弃用，导致开发商遭受重大损失——是由于国有企业占据主导市场地位所致[18]。
然而，现有框架对可再生能源领域次国家级别的所有权偏好如何运作缺乏解释。在中国，地方政府负责土地使用审批和风电项目审批，这依法保证了风电项目的落地，因此它们在可再生能源发展中起着关键作用。风电资源通过审批流程分配给投资者，这一过程反映了政府的所有权偏好，并影响了市场格局。然而，地方政府在审批过程中如何做出所有权选择仍不明确，尤其是在分配风电资源和决定市场进入者时。
这代表了国家资本主义研究中的一项关键理论空白，现有研究很少关注次国家级别的政府与企业关系如何影响能源转型结果。与预期的国有企业普遍受青睐的情况相反，我们的数据显示实际情况更为复杂：2011年后，私人企业获得风电项目审批的机会显著增加。2011年至2017年间，政府批准由私人企业发起的项目数量大幅增长（图2）。私人投资者的装机容量占比从2011年的4%上升到了2017年的21%[19]。
风电项目的所有权分布也存在地区差异。一些省份（如安徽和河北）对私人投资的偏好更强，而湖北和广西等省份则不然（图3）。因此，本研究提出了一个基本问题：为什么不同地方政府的所有权偏好会有所不同？具体来说，在什么条件下，地方政府会在审批过程中偏爱国有企业或私人企业？我们不仅比较了不同的所有权类型，还关注了影响这些选择的制度机制。
从理论上讲，本研究通过将研究焦点从中央政府转移到次国家级别的行为主体，扩展了对国家资本主义的讨论。在相同的制度框架内，人们对所有权考量如何被解读和应用的了解仍然有限。本研究强调，所有权逻辑是通过次国家级别的治理过程和地方决策环境来调节的。实际上，我们通过风电项目审批过程来考察这些偏好是如何体现的——这一过程是决定土地准入和开发商选择的关键环节。通过这项研究，我们可以更深入地理解地方监管自由裁量权如何影响可再生能源的发展。虽然我们的研究集中在中国，但其发现对其他国家，尤其是那些国家参与度和监管自由裁量权仍然重要的新兴经济体，也具有普遍意义。
本研究采用混合方法，结合定性和定量分析，以更好地理解政府在所有权选择方面的偏好机制。我们首先通过半结构化访谈、参与观察以及从内部和公开来源获得的文件收集定性数据，构建假设并确定因果机制。然后利用计量经济学模型来验证这些假设。第2节概述了中国的风电项目审批流程，强调了地方政府在其中的作用。第3节回顾了现有研究和理论背景。第4节介绍了研究方法。第5节报告了研究结果。第6节总结了分析结果，并讨论了其意义和影响。
中国风电项目审批中地方政府的作用
地方政府在风电资源分配和市场格局形成过程中发挥了核心作用[20]。历史上，风电项目的审批权由中央政府（具体来说是国家能源局NEA）和地方政府共同掌握（表1）。2011年之前，NEA正式负责审批50兆瓦及以上规模的项目，而地方政府负责较小的项目……
文献综述
要回答我们的研究问题，需要整合来自两个领域的见解：国家资本主义理论和可再生能源审批的政治经济学，特别关注地方政府的所有权偏好。国家资本主义理论通常强调宏观层面的偏袒和市场扭曲现象，将国家视为一个统一的经济主体，但很少关注这些现象在次国家级别的表现。
研究设计与数据收集
本研究采用混合方法，结合定性和定量分析，这两种方法相辅相成，可以实现数据 triangulation（多重验证），并得出可靠的结论。根据不同的组合方式，这些方法的整合可以服务于不同的目的。通常，定性分析之后进行定量分析有助于解释定量结果；或者，定性数据可用于构建理论，进而通过定量分析进行验证。
探索性发现：地方财政压力和腐败风险是影响因素
确实，在中国风电发展的初期阶段，地方政府更倾向于支持国有企业。当时市场上风电开发商较少，地方政府更青睐国有企业，尤其是中央国有企业，因为它们的投资更为可靠，因此往往给予它们优先待遇。然而，随着更多企业（包括同一国有企业的子公司）进入风电市场，这种态度发生了显著变化。
主要发现
传统观点认为，国家资本主义政府倾向于偏爱国有企业，从而扭曲市场竞争，可能阻碍低碳转型。然而，本研究通过混合方法和对原始数据的深入分析，质疑了这一观点，表明地方政府的偏好并非固定不变，而是受到特定地方制度因素的影响。研究发现，在我们的研究制度框架下……
作者贡献声明
叶志鹏：撰写——审稿与编辑、初稿撰写、数据验证、方法论设计、调查实施、资金筹措、数据分析、概念构建。朱梦月：撰写——审稿与编辑、初稿撰写、数据可视化、结果验证、项目监督、资源协调、方法论设计、调查实施、数据分析、概念构建。
利益冲突声明
作者声明没有已知的财务利益冲突或个人关系可能影响本文的研究结果。
致谢
两位作者的贡献均等，按字母顺序排列。他们共同构思了这篇论文。叶志鹏负责定量分析，朱梦月负责定性分析和实地调研。两位作者都参与了数据收集、结果解读和手稿撰写。叶志鹏的研究得到了国家社会科学基金（项目编号22CZZ045）和中央高校基本科研业务费（项目编号2025ECNU-GJCBLW001）的支持。
