《Energy Strategy Reviews》：Is the provincial government better at high-carbon energy control?
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为破解地方环境治理的局限性，中国推行了环境垂直管理改革(VREA)，旨在将环境监管权上收至省级政府。然而，本研究运用交错双重差分法评估其效果，意外发现VREA并未有效遏制企业高碳能源消费，反而导致汽油、柴油消费上升，天然气消费下降。研究揭示了“监管强化但支持弱化”的政策悖论，对优化中国的环境治理架构具有重要政策启示。
在环境治理的宏大棋局中，权力应该集中还是下放，一直是一个世界性的难题。理论上，中央政府高瞻远瞩，能够统筹全局；地方政府则“接地气”，更了解本地的实际情况。然而，在中国过去以经济增长为核心的考核体系下，地方官员为了政绩，有时会对辖区内的污染企业“睁一只眼闭一只眼”，形成了所谓的“地方保护主义”。为了解决这一“上有政策，下有对策”的顽疾，中国在2016年启动了一项重要的制度变革——环境垂直管理改革。这项改革的核心理念是“收权”，即将市、县级环保部门的人、财、物管理权上收至省级政府，希望借此打破地方干预，让环保监管的“拳头”更硬。这项看似对症下药的政策，实际效果究竟如何？省级政府接管后，真的比市县政府更擅长控制那些导致雾霾和碳排放的“罪魁祸首”——煤炭、汽油、柴油等高碳能源吗？为了回答这个关键问题，由Mengchan Zhao、Yangyang Cheng、Yongsheng Cheng、Ziai Wu和Yigen Wu组成的研究团队，进行了一项深入细致的实证研究，并将成果发表在了《Energy Strategy Reviews》期刊上。
他们的研究得出了一个出人意料的结论：环境垂直管理改革不仅没有达成降低高碳能源消费的初衷，反而“事与愿违”。在改革试点城市，企业的高碳能源消费总量平均每年反而增加了3.2%。具体来看，汽油和柴油的消费量显著上升，而作为一种相对清洁的能源，天然气的消费量却下降了。这意味着，省级政府并未展现出比地方政府更强的高碳能源控制能力。为什么良好的政策设计会在落地时“走样”？研究团队进一步抽丝剥茧，发现了问题症结所在。改革虽然强化了省级的监管权威，却同时也“没收”了地方政府的钱包（财政权）和“鞭子”（人事与决策权）。失去了实权和资源的地方政府，在环境治理上变得“心有余而力不足”，其环境关切度和环保支出都下降了。但它们仍需面对来自上级的考核压力，于是便采取了一种低成本、高“显示度”的策略：增加环保处罚的次数，以“罚”代“管”。然而，对于企业而言，这些罚款金额往往远低于进行“煤改气”等清洁能源改造所需的成本。于是，理性的企业选择缴纳罚款作为“经营成本”，而非投入巨资转型。同时，地方政府也无力再为企业提供转型所需的技术支持和补贴。最终，企业陷入了“想转没钱转，不转挨点罚”的困境，高碳能源消费不降反升。这项研究揭示了一个深刻的“政策悖论”：旨在强化监管的集中化改革，由于削弱了地方政府的治理能力和激励，反而可能导致企业的高碳能源依赖被固化。它提醒我们，环境治理不能只靠“收权”，更要注重构建“权、责、利、能”相匹配的激励与支持体系。
为了严谨地验证上述发现，作者们主要运用了以下几种关键技术方法：首先，他们巧妙地将中国在部分省份分阶段推行VREA的政策实践，视为一项“准自然实验”，这为因果推断提供了理想场景。其次，研究采用了前沿的“交错双重差分法”来评估VREA的平均处理效应，这种方法能更好地处理政策在不同地区、不同时间点陆续实施所产生的问题。在数据方面，作者构建了一个独特的多层级数据集，核心是手工收集的VREA试点城市名单与时间信息，并将其与来自CSMAR数据库的企业层面数据、中国统计年鉴的城市层面数据，以及从企业年报、社会责任(CSR)报告、ESG报告中手工整理的企业能源消费数据（包括原煤、汽油、柴油和天然气）进行匹配。其中，一个关键创新是构建了“高碳能源消费指数”，将不同种类的化石能源统一折算为标准煤当量，从而直接、综合地衡量企业对高碳能源的依赖程度。
研究结果
4.1. 基本回归分析
基准回归结果表明，在控制了一系列企业和城市特征变量，并考虑了时间和企业个体固定效应后，VREA的实施使企业高碳能源消费显著增加了3.2%。这一结果在不同的标准误聚类方式下均保持稳健。这意味着，与改革目标相反，省级政府主导的环境监管并未能更有效地控制高碳能源使用。
4.2. 稳健性检验
为确保核心结论可靠，作者进行了一系列严密的稳健性检验。
4.2.1. 平行趋势检验：事件研究法的结果表明，在改革政策实施前，处理组（试点城市企业）和对照组（非试点城市企业）的高碳能源消费趋势是平行的，满足双重差分法的核心假设。政策实施后，处理组的消费量才开始显著高于对照组。
4.2.2. 其他稳健性检验：研究还通过了敏感性分析、引入高维固定效应（省份×年份、行业×年份）、分指标回归、PSM-DID（倾向得分匹配双重差分法）、安慰剂检验、替换因变量以及排除其他同期政策（如低碳城市试点、节能减排试点、智慧城市试点）影响等一系列测试。这些检验均证实，VREA推高企业高碳能源消费的结论是稳健的。分指标回归进一步显示，VREA主要显著增加了汽油和柴油的消费，对原煤消费的影响不显著，同时降低了天然气消费。
5. 机制检验
为了探究VREA为何会导致高碳能源消费上升，作者从地方政府和企业行为两个层面进行了机制分析。
5.2.1. 政府行为机制回归结果：分析发现，VREA实施后，试点城市地方政府的“环境关切度”（通过政府工作报告文本分析衡量）、“环保支出”均显著下降，而“环境处罚次数”却显著增加。这表明，改革后地方政府在环境治理上呈现出“支持弱化、惩罚强化”的消极倾向。
5.2.2. 企业行为机制回归结果：相应地，企业层面的分析显示，试点城市企业的“高管环境关切度”、“环保投资”和“天然气消费量”均显著下降。这验证了理论分析中的推断：面对地方政府支持减少和惩罚增多的局面，企业既缺乏转型动力，也缺乏转型能力，从而固化了高碳能源消费。
6. 进一步研究
作者还进行了一系列异质性分析，以探究VREA的影响在不同情境下的差异。
6.1. 政府治理能力的异质性检验：研究发现，无论地方政府治理能力（以财政支出衡量）高低，VREA都加剧了企业高碳能源消费，且在治理能力高的城市效应略大。
6.2. 城市资源禀赋的异质性检验：在资源型城市，VREA的负面效应（高碳能源消费增加5.3%）远大于非资源型城市（增加3.1%）。这可能是因为资源型城市的经济更依赖高碳产业，改革后地方政府面临更大的“保增长”压力。
6.3. 城市经济发展水平的异质性检验：在经济发达城市和不发达城市，VREA均加剧了高碳能源消费，在发达城市效应略大。
6.4./6.5. 企业规模与技术水平的异质性检验：无论企业规模大小、是否属于高新技术企业，VREA都提高了其高碳能源消费。其中，小规模企业和非高新技术企业的增幅相对更大，显示出它们在应对政策冲击时更为脆弱。
研究结论与意义
本研究通过严谨的准自然实验设计，系统评估了中国环境垂直管理改革对企业高碳能源消费的影响。核心结论是：VREA并未实现其设计初衷，省级政府未能比地方政府更有效地控制高碳能源消费；相反，改革与企业高碳能源消费（尤其是汽油和柴油）的上升，以及清洁能源（天然气）消费的下降相关联。
其深层机制在于，VREA在将监管权上收的同时，造成了地方政府“权责能”的错配。地方政府失去了环境管理的实质性权力和财政资源，导致其环境治理积极性下降、支持性支出减少，转而依赖形式化的惩罚措施。这使得企业陷入转型激励不足、支持匮乏的困境，最终强化而非削弱了对高碳能源的路径依赖。异质性分析进一步表明，这一负面效应在资源型城市、以及小规模和非高科技企业中尤为突出。
这项研究具有重要的理论与政策意义。在理论上，它丰富了关于环境治理分权与集权的学术争论，揭示了单纯的组织结构垂直化改革可能带来的非预期后果，特别是“监管强化但支持弱化”这一政策悖论，为理解多中心治理理论在当代中国语境下的复杂性提供了新视角。在实践上，研究结论对中国及类似制度环境下的发展中国家具有强烈的政策启示：单纯依靠上级政府收权来强化环境监管可能是不够的，甚至会产生反效果。未来的环境治理体系改革，需要更精细地设计激励与问责机制，在加强上级监督的同时，必须保障并激励地方政府具备相应的治理能力和资源，并为企业的绿色转型提供切实可行的支持路径，从而实现监管权威与地方治理效能的有效协同。
