代价是什么？印度尼西亚生物柴油计划所带来的经济和财政方面的权衡

《Energy Policy》：At what cost? Economic and fiscal trade-offs of Indonesia's biodiesel program

印尼生物柴油政策对宏观经济与财政的影响分析。研究发现短期通过需求刺激促进增长，但长期因棕榈油出口机会成本上升导致GDP增长受限，财政可持续性面临棕榈油价格波动风险。建议采用弹性配额、动态补贴和多元化供给机制。

　　

阿迪安托·菲特拉迪（Ardyanto Fitrady）|安妮莎·卡希亚宁辛希（Annisa Cahyaningsih）|费布里亚尼·努格拉哈宁辛希（Febryani Nugrahaningsih）

印度尼西亚加查马达大学（Universitas Gadjah Mada）经济与商学院经济系

摘要

本文研究了印度尼西亚生物柴油计划的宏观经济和财政影响，特别关注生物柴油渗透率、粗棕榈油（CPO）出口与国民产出之间的相互作用。结果显示，短期内生物柴油渗透率的提高通过刺激国内需求和减少对进口燃料的依赖促进了经济增长。然而，随着强制要求的扩大，收益递减现象开始显现，生物柴油渗透率与CPO出口之间的相互作用对GDP产生了显著的负面影响，这凸显了将CPO从高价值出口市场转移出去的机会成本。在本研究中，我们将ARDL-ECM模型的估计结果主要解读为动态关联关系，并关注影响方向和短期动态，而非强长期因果关系。这一模式与现有文献一致，即支持性政策环境下的生物燃料扩张可能与持续的宏观经济动态相关，而不仅仅是短暂的波动。分析还强调了财政可持续性的脆弱性。印度尼西亚种植园基金管理机构（BPDP）通过出口税来为生物柴油补贴提供资金，但其收入受CPO价格和出口量的影响较大。模拟显示，在多种情况下，BPDP的收入不足以满足补贴需求，从而带来了财政风险。这些证据表明，印度尼西亚的生物柴油计划不能仅仅依赖严格的扩张指令。相反，有效的政策需要灵活的混合目标、根据市场条件制定的合理补贴规则，以及原料和融资机制的多样化。综上所述，这些措施对于确保生物柴油在支持能源安全和经济增长的同时不削弱财政韧性至关重要。

引言

在过去十年中，印度尼西亚逐步推行了更为雄心勃勃的生物燃料政策，以减少对化石燃料的依赖。作为世界上最大的粗棕榈油（CPO）生产和出口国，¹印度尼西亚在生物柴油生产方面具有独特的比较优势。政府逐步提高了生物柴油的混合比例——从B20和B30提高到2025年的B40，并计划到2026年达到B50的目标。该政策旨在减少对进口柴油的依赖，并有助于减少温室气体排放。

这一政策的实施依赖于印度尼西亚种植园基金管理机构（BPDP）管理的补贴机制。该机构通过征收棕榈油、可可、椰子及其衍生品出口税来为生物柴油与传统柴油之间的价格差提供资金。²这一机制具有双重作用：它确保生物柴油在国内市场上保持成本竞争力，同时稳定生物柴油生产者的收入，并保护最终用户免受生物柴油价格波动带来的影响。

然而，随着强制要求的扩大以及近期市场的波动，这种做法的财政可持续性面临越来越大的压力。特别是，全球CPO价格持续高位，而国内柴油价格（与国际石油基准挂钩）相对较低，导致实施混合要求所需的每升补贴金额增加。

截至2025年，BPDP的预算能力仅足以覆盖公共服务义务（PSO）部分的补贴需求，占预计1562万升生物柴油分配量的754万升（财政部，2024年数据）。非PSO部分的生物柴油仍无补贴，导致补贴部分与非补贴部分的零售价格相差高达每升6000印尼盾。

这种双市场结构引入了价格、分配和可负担性的扭曲。由于印度尼西亚的群岛地理特征，运输成本不均，导致不同地区的生物柴油零售价格存在显著差异。

同时，非PSO部分缺乏补贴覆盖引发了公平性和效率方面的担忧——尤其是在CPO价格持续上涨和/或棕榈油出口量下降的情况下，财政约束可能进一步加剧这些问题。据估计，印度尼西亚的生物柴油生产能力约为1560万升（财政部，2024年数据），低于实现B50目标所需的产量（约2010万升，APROBI，2025年数据）。

在这种情况下，印度尼西亚当前的生物柴油政策在财政和经济上是否可持续变得日益紧迫。除了直接的预算影响外，该政策还可能带来更广泛的宏观经济后果，包括通货膨胀压力、CPO在国内使用和出口之间的分配权衡，以及市场运作效率的潜在问题。

现有研究主要探讨了生物柴油混合的技术可行性或环境效益（Basha等人，2009年；Rakopoulos等人，2006年；Silalertruksa等人，2012a年），通常强调生物柴油在减少排放方面的潜力。实证研究表明，生物柴油消费可以积极影响经济产出、收入和就业，其带来的效益往往超过推广所需的补贴（da Silva Filho等人，2018年；Kuli?i?等人，2007年；Simionescu等人，2019年；Wassell和Dittmer，2006年）。在政策层面，混合指令和补贴主要被视作刺激生物柴油需求、创新和国内生产的工具（Hertel等人，2010年；Lundberg等人，2023年；Tapia Carpio，2023年）。然而，量化这些政策干预影响的研究通常将指令视为外生且统一的目标，而没有考虑市场条件（如环境承诺、产业能力、原料可用性和政治动态等因素）的动态影响（Oliveira等人，2017年）。此外，很少有研究严格量化了未来混合情景下的补贴需求，或模拟不同政策选择带来的宏观经济反馈效应，几乎没有研究明确考虑了出口国因CPO原料而损失的出口收入。

为解决这一决策相关的问题，本研究旨在作为政策支持工具，而不仅仅是回顾性评估。研究结果提供了四个方面的可操作性建议：（i）从刚性混合目标转向根据全球柴油价格和CPO出口机会成本调整的动态混合目标；（ii）采用与生物柴油-柴油价格差和出口价格条件相关的有上限或浮动激励措施；（iii）除了棕榈油税外，多样化融资来源，以减少BPDP对商品周期的依赖；（iv）加强原料多样化和生产率，缓解国内生物柴油扩张与出口收入之间的权衡。这些措施共同构成了确保生物柴油在支持能源安全和经济增长的同时不削弱财政韧性的基础。

本研究通过提供在不断变化的市场和政策条件下的印度尼西亚生物柴油激励计划的综合经济分析来填补这一空白。研究遵循以下相互关联的研究目标：

• 1.
  评估生物柴油政策对印度尼西亚经济的广泛宏观经济影响
• 2.
  根据预计的资金收入和生物柴油需求，评估BPDP支持当前和计划中的混合指令的财政能力。

方法上，本研究采用了标准的经济学方法。首先，我们构建理论和实证模型来估计生物柴油政策对经济的影响。其次，我们利用最新数据和根据历史价格及政策数据校准的预测模型来模拟BPDP的财政能力和补贴需求。这些方法的结合为评估生物柴油政策的长期经济后果和直接财政影响提供了坚实的基础。

本研究在多个方面为学术界做出了贡献。首先，它结合了特定行业和整体经济的建模技术。其次，它提供了关于印度尼西亚经济如何从生物柴油政策中受益的政策相关见解。第三，它对一个主要新兴经济体中的生物燃料补贴可持续性进行了前瞻性评估，并详细分析了财政和宏观经济风险。

本文的其余部分结构如下：第2节回顾了生物燃料补贴经济学、发展中国家能源政策以及商品价格波动下的财政风险相关文献。第3节概述了方法论框架，包括数据来源、模型规格和情景设计。第4节展示了模型的实证结果、财政模拟、价格预测、补贴估算，并讨论了这些发现对印度尼西亚生物柴油政策的影响。第5节提出了政策建议和未来研究的方向。

文献综述

生物柴油因其有利的环境、经济和能源安全特性而成为传统柴油燃料的有前景的替代品。与柴油燃料相比，生物柴油显著减少了温室气体排放和颗粒物（Basha等人，2009年），从而有助于降低碳足迹。从经济角度来看，生物柴油的使用通过创造需求来支持经济发展

研究设定

考虑一个小型开放经济体，在该经济体中，时间$t$的总体实际产出由$K_t$$L_t$的实物资本和$L_t$的有效劳动力产生。生物柴油的采用会影响全要素生产率（TFP）。产出由Cobb-Douglas生产函数表示：$Y_t=A\left(B_t\right)K_t^{L_t^{}}$