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为应对高收入国家在实现粮食安全方面的承诺不足和政策制定低效问题，本研究以澳大利亚为案例，通过政策分析、利益相关者访谈和公众调查，揭示了政策制定的系统性障碍，并提出了一个三层次、以粮食系统为中心、基于权利的分析框架，旨在弥合政策制定者与公众间的认知鸿沟，推动变革性的政策转变，并助力实现全球可持续发展目标。
当你想到澳大利亚，脑海里可能会浮现出一幅地广人稀、农业发达、号称“骑在羊背上的国家”的景象。作为全球主要的粮食出口国之一，澳大利亚似乎与“粮食不安全”这个词相距甚远。然而，现实却比想象复杂得多。近年来，气候变化、地缘政治冲突、新冠疫情等全球性挑战不断交织，对世界各国的粮食安全构成威胁。令人惊讶的是，包括澳大利亚在内的高收入国家，在应对粮食安全问题上，反而常常表现出“承诺不足”的态势。这些国家普遍存在一种错觉：工业化农业食品系统已经解决了温饱问题。但数据显示，自2020年以来，澳大利亚每十个人中就有三人经历过中度或严重的粮食不安全状况，严重粮食不安全（如跳餐或整日不进食）的比例从2021年的17%上升至2025年的20%。这揭示了一个深刻的矛盾：一个能养活7500万人的粮食生产大国，其国内却有大量民众面临吃饱饭的困境。
为什么会出现这样的反差？背后的症结在哪里？为了回答这些问题，一项发表在《Food Security》期刊上的研究《Transforming food security policymaking in Australia: a three-tiered food systems-centred and rights-based approach》对澳大利亚的粮食安全政策制定进行了深入的案例剖析。研究团队聚焦于昆士兰州、维多利亚州和西澳大利亚州，通过分析102份食品相关政策文件、对25名资深政策制定者进行访谈以及对500名公众开展问卷调查，试图揭示政策制定中的系统性障碍和机遇。研究发现，澳大利亚的粮食安全政策议程在各级政府层面都存在不足，其特点是占主导地位的经济叙事与粮食安全优先事项之间脱节。更为关键的是，研究揭示了一个显著的“认知鸿沟”：政策制定者对粮食不安全问题的看法普遍轻视甚至无视，而公众的担忧则持续居高不下。这种认知上的分歧，严重阻碍了有效的粮食安全政策制定。
为了开展这项研究，研究人员采用了混合研究方法（Mixed-Methods Approach）。首先，对102份来自联邦、州和地方各级政府的食品相关政策文件进行内容分析，根据其对粮食安全及其六个维度（availability, access, stability, utilisation, agency, sustainability）的关注程度，将其编码为“特定目标”（S）和“非特定目标”（NS）。其次，通过对25名来自公共和私营部门的资深政策制定者进行半结构化访谈，深入探究他们对粮食不安全的态度、认知因素以及对潜在政策干预的看法。最后，对居住在昆士兰州布里斯班的500名居民进行问卷调查，使用李克特五点量表等工具收集公众对粮食安全的感知、担忧以及对改善食物可及性、可负担性和可用性（AAA）的政策偏好。数据分析结合了定性和定量技术，包括主题编码和卡方独立性检验等。
政策分析
政策分析证实了澳大利亚各级政府应对粮食安全的方法存在不足且不充分。在分析的102份政策文件中，仅有20份（20%）提及“粮食安全”或“粮食不安全”，而提及“可及性”（access）和“可用性”（availability）的文件分别为31份（30%）和26份（25%）。进一步分析发现，仅有9份文件明确将粮食安全设定为具体的政策目标（S-labelled），其中昆士兰州和联邦层面为零，西澳大利亚州1份，维多利亚州8份。这反映出粮食安全在澳大利亚政策版图中优先级极低。经济叙事（尤其是促进农产品出口）往往压倒了对国内粮食安全的全面考量。各州情况也有差异，维多利亚州表现相对积极，其《墨尔本市食品政策》（City of Melbourne Food Policy）是澳大利亚首个明确以粮食安全为目标的市级政策。
访谈
与高级政策制定者的访谈进一步证实，粮食安全被视为低政策优先级。大多数参与者对粮食不安全问题持否定态度，认为在澳大利亚“不存在”这个问题，理由通常是澳大利亚强大的农业和食品部门足以满足国内需求和出口。只有少数人将未来的担忧与气候变化和新冠疫情联系起来。即使承认问题存在，其严重性也常常被淡化，且往往只与偏远地区的原住民社区挂钩。这种普遍轻视的态度导致对政策变革的支持薄弱，尤其是对涉及食品系统规划（如城市农业）的干预措施的有效性表示怀疑。他们提出的变革机制有限，主要集中在城市农业，并普遍怀疑其大规模影响力。
问卷调查
与政策制定者的认知形成鲜明对比的是，公众调查结果揭示了民众对粮食不安全的高度担忧。总体而言，46%的受访者（强烈或 somewhat agree）同意粮食不安全在澳大利亚普遍存在。皮尔逊卡方独立性检验显示，这种感知不受性别、家庭收入或食品支出金额的影响，但在某些弱势群体中显著更高：具有多元文化或种族背景的居民（54.8%）、单亲带孩子的家庭（62%）以及无法驾车购物的人群（55.1%）更有可能感知并经历粮食不安全。此外，公众强烈支持能够改善健康食品AAA的政策要素，包括：更多社区花园（70%支持）、更多元化的食品零售选择（66%）、更多新鲜食品市场（66%）以及缩短住所与商店/市场之间的距离（57%）。调查还发现，70%的受访者所在社区没有社区花园或城市农场，即使邻近有，也有25%的人无法实际使用。
讨论：政策制定的障碍与机遇
综合三项研究发现，澳大利亚粮食安全政策制定面临三个关键的“认知障碍”：
- 1.
对粮食安全的狭隘概念化：这体现在两个层面：一是以粮食生产为中心的观点，认为产量等于安全，忽视了营养、韧性、个体能动性（agency）和可持续性等其他维度；二是仅关注“可用性”和“可及性”这两个传统维度，忽略了联合国粮农组织高级别专家组（HLPE）提出的更全面的六个维度框架，包括稳定性（stability）、利用（utilisation）、能动性（agency）和可持续性（sustainability）。
- 2.
治理碎片化：联邦和州级政策倾向于关注农村地区的大规模农业生产，而地方政府则专注于住房和土地开发监管，很少考虑食品系统。这种各级政府的政策割裂，导致城市地区的粮食安全问题，特别是对低收入和弱势群体的影响，被严重忽视。这也弱化了澳大利亚已批准的《经济、社会及文化权利国际公约》（ICESCR）中“食物权”（right to food）的落实。
- 3.
对食品系统的有限理解：政策制定者通常将食品规划简单等同于城市农业，对食品系统的复杂性和相互关联性认识不足，并怀疑其干预效果。而公众需求则表明，需要更广泛的、整合了食品生产、零售、消费和空间规划的政策框架。
结论：一个三层次、以粮食系统为中心、基于权利的政策框架
为克服上述障碍，研究团队提出了一个创新的政策框架。该框架融合了三个核心价值：
- 1.
三层次决策：在地方、州/区域和国家层面协调政策制定，以减少治理碎片化。
- 2.
以粮食系统为中心：承认食品系统的复杂性及其与粮食安全的相互依存关系。
- 3.
基于权利的原则：将国际公认的“食物权”作为法律和伦理基础嵌入政策。
该框架为不同层级的政府提供了行动指南：
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地方层面：重点是将住房发展与食品系统更好地整合。具体政策可包括：增加并改善社区花园的可及性；规划包容性社区，提供更多样化的食品零售选择，特别是健康食品；通过调整规划法规，缩短居民与食品来源的距离；鼓励食品零售、社区花园与现有公园等公共空间的共址发展。
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州/区域层面：在比地方更广的中观尺度上制定政策，确保地方政策的一致性，并根据区域特点定制策略，同时与国家目标对接。
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国家/国际层面：提供顶层领导、战略方向和资金支持，制定国家粮食安全战略，并确保与国际义务（如可持续发展目标SDGs）保持一致。
这项研究的意义在于，它首次在高收入国家背景下，系统揭示了粮食安全政策制定中深刻的“认知鸿沟”，并提出了一个具有操作性的转型框架。如果这一框架被澳大利亚及其他面临类似挑战的国家广泛采纳，将有助于打破政策僵局，弥合高低收入国家间的政策差距，催化更具变革性的政策制定，最终加强全球粮食安全，并加速实现多项全球可持续发展目标的进程。它提醒我们，粮食安全并非低收入国家的专属议题，在物质丰裕的社会，政策的视角、系统的整合和权利的保障，才是确保所有人免于饥饿的关键。
