《Nature Conservation》：Does the Common Agricultural Policy 2023–2027 support the restoration of freshwater ecosystems?
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这篇综述评估了欧盟共同农业政策（CAP）2023-2027 规划期，对恢复河流、湿地等淡水生态系统的支持潜力。文章分析了成员国“绿色架构”下的各类干预措施，指出尽管存在机遇，但现有战略计划在减少排水影响、恢复河漫滩连通性等关键措施上仍显不足，并提出了改进方向。
共同农业政策的“绿色架构”
欧盟共同农业政策是推动欧洲农业生产向可持续转型的关键杠杆。在 2023-2027 规划期，政策引入了新的“绿色架构”，旨在通过多种干预措施的组合，提升在气候、自然资源和生物多样性方面的目标。这一架构主要依赖于四大支柱：条件性（Conditionality）、生态计划（Eco-schemes）、环境与气候措施（ENVCLIM）以及对投资（INVEST）的支持。在总额为 3070 亿欧元的公共支出中，大部分资金流向了直接支付，而旨在改善环境的生态计划和 ENVCLIM 措施也占据了重要份额。
战略计划中的河流与湿地恢复
为了评估成员国战略计划对淡水生态系统恢复的支持程度，研究建立了一套与恢复自然水文和形态相关的农场实践清单。这些实践包括沿水道禁止或限制耕作、在农田临时蓄洪、限制排水，以及建立树篱、田间边界、池塘和小型湿地等景观要素。这些措施有助于保护河岸、增加农业景观中的水分滞留，并间接促进水流的自然状态。
条件性：基础但薄弱的基线
条件性规则，特别是关于“良好农业与环境条件”（GAEC）的标准，是所有基于土地的农业支付都必须遵守的基线。其中，GAEC 4 要求在水道旁设立至少 3 米的缓冲带，GAEC 8 要求保留农田上的景观要素，这些都有潜力为河流和湿地恢复做出贡献。然而，这些规则的效力因执行延迟、定义模糊以及对小农场的广泛豁免而被削弱。特别是，旨在保护湿地和泥炭地的 GAEC 2 在许多成员国被推迟实施。近期的两次“简化”修订进一步放宽了多项 GAEC 的要求，例如允许成员国将 GAEC 8 的义务转为可选的生态计划支付，这削弱了条件性作为环境基线的潜力。
生态计划：年度激励措施
生态计划是年度性的、基于面积的支付，旨在激励超越条件性要求的农场实践。分析显示，土壤管理实践（如土壤覆盖和耕作限制）是生态计划中最常支持的类型。支持某些景观要素、作物轮作和草地管理的实践也较常见。相比之下，与水直接相关的实践，如湿地/泥炭地管理、农林复合经营以及排水限制，获得的支持则少得多。尽管如此，仍有一些良好实践案例，例如波兰的生态计划“永久草地的水分保持”，专门针对具有水分保持功能的区域，旨在增强水分滞留。
环境与气候措施：更具针对性的多年承诺
与生态计划类似，ENVCLIM 也是基于面积的支付，但通常更具针对性，且是 5 至 7 年的多年期承诺。支持土壤管理的实践同样常见，但与生态计划相比，更多的成员国通过 ENVCLIM 支持保护和恢复景观要素（如缓冲带、树篱）以及土地利用限制（如禁止开垦草地、将耕地转为草地）。一些成员国也通过 ENVCLIM 支持湿地/泥炭地管理，甚至排水限制。一个突出的例子是爱尔兰的“农业-环境-气候措施（AECM）合作选项”，它采用了一种结合固定支付和基于结果的支付的混合模型，根据环境成果评分来奖励农民。
投资：支持资本支出的关键
投资干预措施支持资本支出，对于淡水恢复而言，最相关的是非生产性投资（无论是在农场内还是农场外）。它们对于创建人工湿地、河流再自然化等需要大量资本成本的修复项目至关重要。数据显示，大多数投资支持流向了旨在提高灌溉效率等技术性“灰色”基础设施，而非用于景观恢复和自然水分保持的非生产性投资。尽管如此，仍有约三分之一的成员国计划投资支持小型湿地、排水限制或湿地/泥炭地管理。例如，比利时瓦隆大区的“农业控股非生产性投资援助”和“农村地区非生产性投资援助”就构成了一个支持水分保持和淡水生境恢复的互补性综合方案。
讨论：机遇与挑战并存
2023-2027 年的改革为改善淡水生境、湿地和更广泛的生物多样性目标开辟了重要机遇。然而，成员国战略计划所显示的雄心有限，并未充分利用这些机会。最常获得支持的农场实践是改善土壤管理，这虽然有利于长期农业生产力和景观水文过程，但对淡水生态系统恢复的直接针对性较弱。具体支持湿地/泥炭地恢复或补偿排水限制的措施非常少。
一个主要挑战是条件性在各成员国间的执行薄弱或不一致。广泛的豁免和近期的“简化”削弱了其潜在影响。同时，许多成员国倾向于选择雄心较低、针对性不强的年度生态计划，而 ENVCLIM 的实施也通常未优先考虑对淡水恢复有贡献的区域。当前的支付主要基于收入损失和额外成本进行补偿，而非奖励可持续实践和生态系统服务的提供，这限制了推动有意义的环境成果的杠杆作用。向更具针对性或基于结果的干预措施和支付方式转变，有助于解决这些缺陷。此外，缺乏衡量淡水生境相关干预措施支出或绩效的指标也是一个问题。
从预算角度看，尽管有压倒性证据表明直接支付在收入方面效率低下，并可能阻碍可持续农场实践的采用，但大部分资金仍流向直接或其他形式的收入支持。只有不到 25% 的欧洲农业担保基金（EAGF）资金被指定用于生态计划，以提升农场的环境绩效。
结论：未实现的潜力与未来方向
共同农业政策是欧盟影响大规模土地和水资源管理的主要资金工具，在改善淡水生境和生物多样性方面具有巨大潜力。2023-2027 年的改革展现了将环境和气候目标纳入农业政策的日益增长的承诺，并引入了几种激励农民和土地管理者提供环境改善的工具。一些成员国设计的干预措施表明，当具有战略重点和雄心时，共同农业政策能够促成有意义的行动。
然而，这种潜力并未完全实现。许多成员国的战略计划对淡水生态系统恢复的支持不足，体现在：条件性的应用不一致且目前正在被削弱；生态计划和 ENVCLIM 措施对淡水恢复的雄心和针对性有限；投资仍主要指向“灰色”基础设施而非生态系统恢复；大部分资金仍流向可能维持现状的收入支持，而非积极支持具有明确环境成果的可持续长期农场实践。
为充分发挥共同农业政策在环境改善，特别是淡水恢复方面的潜力，需要进一步的政策改进。首先，必须一致且可执行地落实条件性，特别是在与水道、湿地和泥炭地等关键生境相关的方面。其次，生态计划和 ENVCLIM 措施应更好地针对能产生最大环境影响的区域，并辅以健全的监测系统。第三，应更果断地转向基于绩效的支付，奖励成果而非补偿收入损失。第四，应更多地利用成员国可用的全套干预措施类型。最后，逐步取消有害补贴，并将投资转向基于自然的解决方案和农民能力建设至关重要。
