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本文深入分析了与湿地相关的欧盟政策框架，评估了那些支持或阻碍湿地保护、恢复与可持续利用的欧盟立法。文章将选定的欧盟环境与气候政策按其影响及对湿地的依赖程度进行分类，并评估了其湿地相关目标的实施短板。研究重点探讨了新出台的《欧盟自然恢复条例》，认为其可成为协同行动的核心，在推动湿地恢复的同时，助力生物多样性保护、气候变化适应与减缓、洪水风险管理、水源韧性等多元目标的实现。该条例的成功关键在于欧盟成员国通过雄心勃勃且资金充足的国家恢复计划进行有效落实。为提升政策协同性并改善欧洲湿地健康状况，在农业政策等当前导致湿地退化的部门推行系统性变革至关重要。
湿地，这些位于水陆交界处的独特生态系统，在欧洲乃至全球的生态健康、气候稳定和人类福祉中扮演着多重关键角色。然而，它们的命运深受复杂政策网络的影响。一篇题为《Wetlands in the EU policy context》的综述文章，为我们系统梳理了欧盟政策拼图中对湿地既支持又掣肘的方方面面。
引言：湿地与交错的政策之网
湿地横跨水资源管理、物种与栖息地保护、气候变化、农业等多个政策领域。这种跨领域特性意味着，湿地的命运被一张来自不同主题领域的复杂立法工具网所影响和支配。从全球层面看，《拉姆萨尔湿地公约》等多项国际协定都承认了湿地的重要性。但在欧洲，湿地的管理更直接地受到欧盟政策框架的影响。因此，该综述聚焦于分析当前与湿地相关的欧盟政策格局，旨在揭示那些支持性与对抗性的立法进展，以及实施过程中的挑战。
评估与湿地相关的欧盟政策组合
首先，研究识别了与湿地管理相关的、具有法律约束力的政策工具，并从中选取了八项最重要的进行分析。这些政策被分为“支持性政策”和“对抗性政策”两大类。
支持性政策致力于生态系统健康与韧性的共同目标，直接或间接促进湿地的保护或恢复，并且通常依赖于湿地的良好状态来实现其自身目标。主要包括：
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自然政策：以《鸟类指令》和《栖息地指令》为核心。这两项指令为欧盟生物多样性政策的基石，要求成员国保护其最具价值和最受威胁的生物多样性，其中包含大量湿地栖息地类型及依赖湿地的物种。它们要求将这些栖息地和物种维持或恢复到“有利保护状态”，是推动欧洲湿地行动最强大的政策杠杆之一。然而，其实施面临缺乏实现目标的法定最后期限等挑战。
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水资源管理政策：以《水框架指令》为首，旨在最迟于2027年使所有水体达到良好状态。它推动综合流域管理，本应极大惠及欧洲湿地，但实际效果不佳，仅有37%的地表水体在2021年达到良好或高生态状态。主要压力来自水文改变（如水坝、河道化）和农业污染等。《洪水指令》则认识到湿地在自然防洪中的作用，有潜力促进从防洪到洪水风险管理的范式转变，但目前灰色基础设施方案仍是主流。
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气候政策：其中与湿地管理最直接相关的是《土地利用、土地利用变化和林业法规》。它规范了土地利用部门的温室气体排放和清除量核算，并设定了到2030年实现3.1亿吨CO2e净清除量的欧盟目标。恢复湿地（特别是排水泥炭地）作为基于自然的解决方案，对实现减排目标具有巨大潜力。从2026年起，欧盟将强制要求报告“受管理湿地”的排放量。
尽管存在各种支持性立法工具，但将它们的不同政策框架整合起来并非易事。实施的主要障碍包括资源、资金、知识和时间的缺乏。
对抗性政策则指那些部门优先事项与保护目标相冲突的领域，其可能对湿地产生负面影响，而这并非该政策的核心目标。主要包括：
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农业政策：冲突的主要来源是农业与湿地保护之间对土地和水资源的竞争。集约化农业对湿地和水资源的不利影响严重，是欧盟地表水和地下水面临的最大压力源。《共同农业政策》是支持土地利用和管理变化的主要欧盟资助工具。尽管历经改革纳入了一些生物多样性和气候目标，但其在实现环境目标方面仍然失败。现行CAP在支持湿地管理方面结构有所改进，但执行中仍存在不一致。大部分农业资金充其量是附带薄弱条件性的收入支持措施。虽然新引入的“良好农业与环境条件”标准2为湿地和泥炭地管理提供了一些重要最低标准，但许多成员国利用其灵活性“漏洞”延迟执行或仅设置微弱的国家标准。
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可再生能源政策：《可再生能源指令》设定了具有约束力的目标，但要求成员国指定的“可再生能源加速区”常与自然保护优先事项冲突。特别是水电的扩张，会对湿地生物多样性产生有害影响，并导致河流破碎化。根据欧盟《分类条例》，水电项目投资被归类为环境可持续的经济活动。
欧洲绿色协议及其《自然恢复条例》：未来的连贯政策组合？
在描述了上一个立法周期内影响湿地管理的欧盟政策组合后，文章指出，支持湿地生态系统的欧盟政策在实施和执行上面临挑战，缺乏资金，并受到像CAP这样未能实现其环境目标的对抗性政策的破坏。
作为回应，欧盟委员会推出了《欧洲绿色协议》，紧随其后的是作为其组成部分的《欧盟2030年生物多样性战略》。这为政策整合提供了重要机遇。《自然恢复条例》于2024年8月生效，是欧盟首个此类法律，优先考虑在Natura 2000网络内外的生态系统恢复。它采用两步法，结合了一个总体目标和几个针对特定生态系统的目标。
其核心条款包括：
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第4条：设定陆地、沿海和淡水生态系统恢复至良好状态的目标，特别关注《栖息地指令》指定的群落重要栖息地（包括所有湿地栖息地类型）。成员国必须到2030年对其状况不佳总面积中至少30%的区域实施必要恢复措施，到2040年至少60%，到205年至少90%。
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第9条：专注于恢复河流的自然连通性及相关洪泛平原的自然功能。要求成员国到2030年确定并移除至少2.5万公里欧盟境内的废弃人工屏障，以恢复自由流淌的河流。
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第11条：设定农业生态系统恢复目标。在湿地恢复背景下最相关的是农业用排水泥炭地的恢复目标。但只有一小部分强制恢复措施需要专注于再湿润。
为实施该条例，每个成员国必须在2026年9月1日前制定并提交一份国家恢复计划草案。这些计划必须详细说明将采取的措施、所需财政资源、筹资方式，估算恢复措施随时间推移对气候变化减缓的协同效益，并说明与其他部门政策的协同作用以及将负面影响NRR实施的补贴。
总体而言，新的《欧盟自然恢复条例》代表了欧盟生物多样性政策的一个里程碑。它有潜力通过设定最后期限、制定额外目标和提供实施工具来支持自然指令的执行，并促进与水框架指令和海洋战略框架指令等的协同。
展望
尽管当前欧盟政治优先事项已发生转变，但坚持欧盟的环境雄心和承诺仍至关重要。没有迅速和大规模的自然恢复行动，生物多样性丧失和生态系统退化将持续，使我们失去支撑社会和经济运转的重要生态系统服务。
在此政治气候下，《自然恢复条例》的实施开始了。尽管其目标具有法律约束力，但成功将取决于社会接受度、政治意愿以及为其实施提供足够资源，包括合适的资助计划。由于资源和政治关注度的竞争激烈，必须在政治沟通中强调协同潜力，并展示自然恢复带来的多重效益。这一点已融入条例文本，其首条即阐明该条例不仅有助于“生物多样性和韧性生态系统的长期持续恢复”，也助于“实现欧盟关于气候变化减缓、气候变化适应和土地退化零增长的整体目标”并“增强粮食安全”。
湿地为这种多功能性提供了一个非常具体且易于理解的范例。然而，湿地对人类的重要贡献尚未在气候、能源和农业等其他政策领域得到充分认识。为充分利用协同潜力、防止对抗性措施并更有效地利用资源，必须积极寻求政策整合与连贯性。就湿地而言，这包括加强与水资源管理和水韧性政策、海岸防御计划、城乡空间规划、农业补贴、可再生能源和水电扩张，以及气候变化减缓、适应和灾害风险减少计划等的协同效益，并最小化权衡。通过整体实施NRR来扩大欧洲的湿地恢复，是朝此方向迈出的关键而紧迫的一步。然而，恢复行动还需要辅之以当前导致湿地退化的部门进行更系统性的变革。欧洲需要一场湿地的变革。
