加强合作伙伴关系、提高问责制水平、调动资源以改善非洲地区的健康状况：以世界卫生组织非洲区域办事处转型议程为例

《BMJ Public Health》：Strengthening partnerships, accountability, resource mobilisation for better health outcomes in Africa: the example of the WHO Africa Regional Office Transformation Agenda

WHO非洲区域办事处通过战略合作伙伴关系、分散化管理及与非国家行为体协作，显著提升资源动员能力，支持成员国构建更 resilient的卫生系统，尤其在COVID-19大流行中成效显著。

　　

摘要

世界卫生组织（WHO）非洲区域转型议程（2015-2024年）通过加强战略伙伴关系，显著提升了整个非洲地区的健康水平。通过下放对外关系管理权、与非国家行为体合作以及举办非洲卫生论坛，该议程增强了非洲区域办事处调动资源和支持成员国的能力。

该议程的成功体现在资金增加、利益相关者参与度提升，以及WHO能够更好地为非洲建设更具韧性的卫生系统做出贡献，尤其是在COVID-19大流行期间。通过将各项举措与国家卫生优先事项相一致，并注重可持续性，转型议程为实现非洲的全民健康覆盖（UHC）和可持续发展目标奠定了坚实的基础。

关于这一主题的现有认识

• 战略伙伴关系和资源动员被认为是实现全民健康覆盖（UHC）和推动卫生发展的关键因素，尤其是在资源有限的地区。

• 下放伙伴关系职能并与非国家行为体（如非政府组织和私营部门）合作，已被证明是改善卫生成果和扩大卫生项目覆盖范围的有效策略。

本研究的贡献

• 本评论展示了WHO非洲区域转型议程如何成功加强了国家层面的对外关系和合作伙伴关系，从而大幅增加了资金投入，并提升了与各类利益相关者的合作。

• 它强调了从传统的资源动员向更加协作型伙伴关系的转变，说明了这些联盟如何帮助WHO更好地支持非洲成员国加强卫生系统及其应对危机的能力，特别是在COVID-19期间。

本研究可能对研究、实践或政策产生的影响

• 本研究为加强卫生伙伴关系和下放对外关系提供了范例，可为其他地区提升卫生系统响应能力的相关研究和政策制定提供参考。

• 通过展示协作型伙伴关系在实现全民健康覆盖方面的成功经验，本研究可能促使卫生组织和政策制定者采用类似的资源动员和伙伴关系策略，以改善全球卫生状况。

引言

转型议程（TA）是WHO非洲区域主任Matshidiso Moeti博士提出的旗舰倡议，旨在确保WHO能够更有效地支持非洲成员国，实现全民健康覆盖（UHC）和可持续发展目标。

该议程的核心是加强战略伙伴关系和资源动员，以改善卫生状况。为此，WHO非洲区域办事处（AFRO）在这一领域进行了财务和人力资源投资，包括加强国家办事处建设、下放对外关系管理权、扩大与非国家行为体的合作，并举办了非洲卫生论坛等。

该议程的成功体现在国家和区域层面的卫生资金增加、与合作伙伴的合作得到改善、WHO的财务稳定性增强，以及其在应对卫生紧急情况（尤其是COVID-19大流行期间）的能力提升。

通过转型议程，WHO增强了建立战略伙伴关系、构建广泛联盟的能力，从而更好地支持非洲大陆的卫生发展。

加强WHO国家办事处在对外关系和合作伙伴关系方面的能力

为了加强WHO/AFRO的对外关系职能，首先进行了相关评估。评估结果显示，WHO的对外关系资源主要集中在总部，67%的专业人员位于日内瓦，仅有16%在各国办事处工作。因此，WHO/AFRO将对外关系和合作伙伴关系工作人员部署到了该区域的所有国家办事处。

这种下放举措显著提升了WHO/AFRO与国家层面利益相关者的互动能力，提高了组织的透明度和响应速度。现场工作人员与总部协调单位的共同努力，促进了资金来源的多样化，包括来自新的慈善机构、国际金融机构和私营部门的资金。

从资源动员向伙伴关系的转变

历史上，资源动员被视为一种单向过程，即WHO/AFRO作为“捐助者”提供资金，而WHO负责监督实施。通过转型议程，这种模式转变为双向关系，WHO/AFRO及其合作伙伴根据各自的优势共同参与改善地区卫生状况。

这种方法使WHO/AFRO能够从现有和新合作伙伴那里获得更多资金。该组织在区域和国家层面制定了全面的参与计划，以确保与现有和新合作伙伴的关系得到发展和维护。利用数字工具（如贡献者参与管理系统）获取资金来源的分析和商业情报，帮助组织利用多种资金来源并实现资金基础的多元化。这些投资使2022-2023财年的资金筹集额从2014-2015财年的3.87亿美元增加到7.14亿美元（见图1）。资金的增长对于加强成员国在免疫接种、被忽视的热带疾病、非传染性疾病、卫生紧急情况、卫生系统建设、性健康和生殖健康、营养等方面的技术支持至关重要。

图1

2014年至2023年间，WHO非洲区域办事处和各国办事处在资源动员方面的进展。

与非国家行为体的合作

2016年世界卫生大会通过的《与非国家行为体合作框架》（FENSA）也为加强合作伙伴关系发挥了关键作用。该框架旨在规范WHO与包括非政府组织（NGOs）、基金会和私营部门在内的非国家行为体的关系。这些行为体在社区层面能够为WHO/AFRO提供重要的财务和技术支持。自2020年以来，WHO/AFRO与非国家行为体的合作显著增加（见图2）。

图2

2018年至2023年间，WHO非洲区域办事处和各国办事处正式建立的合作伙伴关系数量及签订的合作协议数量的增长情况。

此外，WHO/AFRO通过国家和区域层面的共同努力，将其战略合作伙伴范围扩展到了慈善机构、国际金融机构、多边开发银行、企业基金会、民间社会组织及NGO等，从而增强了其履行职责的能力，并提高了资金来源的可持续性。

图3

2024年WHO非洲区域办事处合作伙伴组合的概览（按权重百分比显示）。

非洲卫生论坛：新伙伴关系的催化剂

2017年在卢旺达基加利举行的首届非洲卫生论坛（AHF）标志着WHO/AFRO合作伙伴战略的重要里程碑。论坛主题为“以人为本：通往非洲全民健康覆盖的道路”，吸引了800多名参与者，包括政府、私营部门、民间社会和青年组织的代表。讨论最终形成了《基加利行动呼吁》，强调了通过战略伙伴关系实现全民健康覆盖的必要性。

首届论坛的成功促使2019年在佛得角举办了第二届非洲卫生论坛，主题为“实现非洲的全民健康覆盖和卫生安全”。这一活动进一步巩固了WHO/AFRO作为合作伙伴关系召集者的地位，汇聚了来自非洲各地的领导人和政策制定者，共同探讨非洲的卫生挑战解决方案。

COVID-19：对伙伴关系韧性的考验COVID-19大流行对全球卫生体系提出了前所未有的挑战，凸显了伙伴关系在危机应对中的关键作用。在此背景下，WHO/AFRO与各国和地区合作伙伴紧密合作，加强了接触者追踪、增加了氧气供应，并为医务人员提供了全面的病例管理培训。转型议程对加强伙伴关系的重视在疫情期间发挥了重要作用。WHO/AFRO与成员国和其他利益相关者的合作促进了资源的快速调动和有效应对策略的实施。WHO在信息共享和启动“COVID-19工具加速器”（ACT）方面发挥了领导作用，该倡议旨在加速诊断测试、治疗和疫苗的研发和公平分配。

WHO还通过2020年4月设立的COVID-19团结响应基金和2020年5月成立的独立外部WHO基金会，倡导全球金融团结。这些努力不仅减轻了COVID-19的影响，还为非洲建立了更具韧性的卫生系统，使其能够应对未来的危机。

确保变革的可持续性

转型议程还强调了监测、评估和国家层面能力建设的重要性，以确保变革的可持续性。为此制定了关键绩效指标来跟踪对外关系和合作伙伴关系的进展，实现持续改进和适应。使用实时数据仪表板进行监控，提高了合规性、问责性和透明度，这对伙伴关系的可持续性至关重要。结果，2024年逾期提交给合作伙伴的技术和财务报告比例降至总数的3%，而2020年这一比例超过12%。

此外，还开展了关于对外关系、伙伴关系和卫生资源动员的培训项目，提升了WHO/AFRO所有相关工作人员的能力。该项目覆盖了大多数WHO办事处，培训提升了该区域在外关系和伙伴关系方面的技能。

结论

WHO非洲区域转型议程是一项具有远见的倡议，对WHO支持非洲卫生发展的能力产生了深远影响。通过加强伙伴关系，该议程帮助WHO非洲区域办事处调动了大量资源，提升了与利益相关者的合作，并改善了整个非洲地区的卫生状况。

其成功体现在资金基础的扩大和多样化、各国办事处与利益相关者合作能力的提升，以及各项举措与国家卫生优先事项的战略对齐上。该组织在资源动员方面的方法，加上对可持续性的重视，使其能够继续支持成员国实现公平、全民健康覆盖和可持续发展目标。

尽管取得了积极进展，但要实现可持续、可预测且灵活的WHO资金支持，以有效应对全球卫生挑战并满足各国对改善所有年龄段人群健康的期望，仍有很长的路要走。由于长期缺乏可预测和灵活的资金支持，WHO在某些关键领域的努力仍受到阻碍。需要解决转型议程在伙伴关系和资源动员方面的未完成任务，以打造一个更强大、更透明、更具责任感的WHO，能够更好地应对全球卫生挑战。

在当前全球卫生资金紧张和多重优先事项竞争的背景下，虽然多边组织（如WHO）面临压力，但从转型议程中获得的经验对于指导可持续的合作伙伴关系模式、加强非洲区域的国家主权以及释放多个部门（公共和私营部门）的未开发资源以应对卫生挑战至关重要。此外，探索更高效利用组织资源的策略对于在当前资源有限的情况下实现更大影响至关重要。

未来，继续将筹集到的资金重新投资于伙伴关系职能、项目管理和运营职能，确保资金得到及时和有效利用，对于维持转型议程带来的势头至关重要。WHO非洲区域办事处在合作伙伴关系发展和利益相关者参与方面的持续领导作用，对于保持组织在非洲的进展和实现长期卫生改善至关重要。