《Environmental Science & Technology》：Global Disparities in the Regulation of PFASs: The Risk of Shifting the PFAS Pollution Burden to Developing Countries
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本文探讨了全球在PFASs（全氟和多氟烷基物质）等化学品监管上的显著失衡，特别是在发达国家与发展中国家之间。文章指出，这种失衡可能导致PFASs的非法使用与贸易、相关产业转移以及污染的全球再循环，从而加剧发展中国家本就面临的其他关键环境压力，并将污染负担不当转移。作者提出了弥合监管差距的解决方案，呼吁全球范围内的广泛禁令、增加监测与减排资金，以及与发达国家联合行动，以确保化学品管理惠及所有国家。
在全球化学品管理的复杂图景中，全氟和多氟烷基物质（PFASs）作为一种合成化学物质大家族，因其极端的环境持久性、广泛检出以及对人类健康的潜在威胁，已成为一个迫在眉睫的全球性环境健康挑战。这类物质定义为至少含有一个全氟化甲基（-CF3）或亚甲基（-CF2-）的氟化物质，在纺织、家具、消防泡沫、医疗、电子、能源乃至食品包装等无数领域有着广泛应用。然而，其“永久化学品”的特性意味着它们能在环境中存续数千年，并已在全球环境、野生动植物和人体中被普遍检出，其浓度常超出安全水平。对全氟辛酸（PFOA）、全氟辛烷磺酸（PFOS）等PFASs的暴露已被证实与多种癌症、甲状腺疾病、免疫力下降及内分泌干扰等严重健康后果相关。
尽管PFASs的危害在发达国家已得到充分记录，并正在推动更严格的监管以降低其排放，但全球的监管努力呈现出严重的碎片化与不均衡。目前，仅有《斯德哥尔摩公约》这一多边环境协定对少量PFASs实施了全球性的禁用或限制。与此同时，欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国和中国等少数国家或地区制定了（或提议了）范围更广的PFASs专门法规。例如，欧盟在其《化学品注册、评估、授权和限制法规》（REACH）框架下，不仅将多种PFASs列入高关注物质候选清单，还提出了覆盖几乎所有PFASs的广泛限制提案，并设定了饮用水、地表水等环境介质中的质量标准。美国环保署（EPA）也在《有毒物质控制法》（TSCA）下对长链PFASs在食品接触材料中的使用实施了禁令，并提议为多种PFASs设定国家饮用水标准。
与这些积极的监管行动形成鲜明对比的是，许多发展中国家虽然检测到了与发达国家相似水平的PFASs污染，却缺乏相应的研究、监管努力和系统的污染控制。这种监管失衡不仅源于国家层面综合性化学品管理法规（如类似欧盟REACH的法规）的缺位，也体现在对现有国际协定（如《斯德哥尔摩公约》）相关修正案批准迟缓、国内实施计划老旧或执行不力。这种巨大的监管鸿沟，正催生一系列严峻的全球性挑战，并可能将PFASs的污染负担不公平地转移给发展中国家。
首先，PFASs及含PFAS产品的非法贸易与生产风险激增。当发达国家市场因严格监管而淘汰或逐步淘汰某些PFASs及相关产品时，在监管薄弱或缺失的发展中国家，这些物质和产品可能找到“安全港”。历史经验表明，被欧盟和英国禁用的农药曾大量出口至中低收入国家；受《巴塞尔公约》管控的废弃电子电气设备（WEEE）中，有高达65%以不受控制的方式从高收入国家流入西非和东南亚。尽管大多数PFASs的国际贸易目前并非非法，但监管不一致为产业转移库存、继续在监管宽松地区销售或生产受限制的PFASs产品提供了可乘之机。对于已列入《斯德哥尔摩公约》的少数PFASs，其全球禁令的有效性也高度依赖于各国，尤其是发展中国家的国内执法能力，而后者常因技术能力不足、监测基础设施匮乏和政治意愿欠缺而受限。
其次，PFAS及含PFAS产品制造业的跨国转移成为严峻现实。为规避发达国家日益严格的监管成本，相关产业可能将PFASs的生产和使用环节转移至监管体系薄弱的发展中国家。市场趋势显示，非洲的含氟聚合物市场预计将以约9%的年复合增长率扩张，而一些在欧美市场具有强大影响力的公司正推动这一增长。类似的产业转移在亚洲已有先例，例如，在2000年至2015年间，随着欧美监管压力加大，3M、科慕/杜邦等主要PFASs生产商停止了部分长链全氟烷基酸及其前体的生产，而中国等国对某些PFASs（包括PFOS和PFOA的替代品）的使用和生产则出现显著增长。更有甚者，曾因污染问题在意大利面临法律诉讼的Miteni工厂，将其PFASs生产设备与专利出售给了印度公司，并在印度新建工厂意图恢复生产，以抢占原有市场份额。随着印度等国大力投资半导体制造、推动电动汽车（EVs）本土化生产（这些仍是PFASs密集型产业），新的PFASs污染热点地区可能在发展中国家不断涌现。
第三，PFASs污染热点的转移与污染的全球再循环。上述贸易和制造业的转移，加之发展中国家消费主义兴起和对含PFASs产品（如包装食品、化妆品、电子产品）需求的增长，共同导致了PFASs污染热点向发展中国家的“搬迁”。这些地区的PFASs排放源（如纺织、含氟聚合物、锂离子电池制造业）在监管效能不足的情况下扩张，将导致当地环境中PFASs浓度攀升至与发达国家相当的水平。而这种污染并不会被局限在当地。一方面，挥发性PFASs前体（如氟调聚醇，FTOHs）可通过大气进行远距离传输，并降解为稳定的全氟烷基羧酸（PFCAs）。另一方面，受污染地区的食品和海产品通过国际贸易进入全球市场，可能导致有毒化学物质的全球再循环，此前已在一些进口至欧盟的食品中检出高含量的内分泌干扰物（包括部分PFASs）。
第四，加剧发展中国家应对其他关键环境挑战的压力。PFASs污染带来的健康与环境成本极为高昂。在欧洲，仅与PFASs暴露相关的年健康成本估计就在520亿至840亿欧元之间；而满足欧盟PFASs环境质量标准的总社会成本（包括修复、医疗、监测等）到2050年可能高达1.7万亿欧元。对于本已缺乏现代化基础设施来处理有毒化学品（特别是从饮用水和土壤中）的发展中国家而言，此类成本是难以承受的。许多发展中国家废水处理厂覆盖率不足，且多数依赖的传统处理技术无法有效去除多种PFASs（尤其是短链和超短链PFCAs）。在资源有限的情况下，新出现的PFASs污染热点将挤占本应用于应对气候变化、PM2.5空气污染、水资源短缺、生物多样性丧失等基本环境与可持续发展议题的预算与精力。
为应对这些因全球PFASs监管失衡而引发的紧迫问题，亟需采取一系列立即行动。
首要行动是在发展中国家国内法规中纳入对PFASs的管制。发展中国家应借鉴发达国家十余年来在研究和政策谈判中积累的经验，及时制定与本国国情相适应的PFASs监管机制。这包括设定PFASs的环境与人体暴露限值，并建立覆盖大量工业化学品的综合性国家化学品法规框架，以避免对每种新出现的污染物都需从零开始进行碎片化的立法谈判。同时，应加快批准和实施《斯德哥尔摩公约》中关于PFASs的修正案，并加强国内执法。强有力的国家法规与对多边环境协定的严格执行相结合，方能遏制“逐底竞争”的产业转移和非法跨境废物转移这两种不良动态。
其次，大幅增加针对PFASs监测与减排的国际资金投入。系统性的环境与人体生物监测是有效管理PFASs排放、评估政策效果、识别非法点源的前提。发展中国家在此方面投入严重不足，缺乏广泛的监测网络。应借鉴欧盟的人类生物监测计划（HBM4EU）、美国的国家健康与营养调查（NHANES）、斯德哥尔摩公约的全球监测计划（GMP）以及全球大气被动采样（GAPS）网络等成功经验，在设计监测项目时遵循可查找、可访问、可互操作、可重用（FAIR）的数据原则，并与现有全球倡议互操作。初期可将PFASs监测整合到现有的水质、食品安全和公共卫生监测体系中，并通过区域合作共享实验室、协议和数据库。此外，投资应同时用于污染预防，包括采用可行的PFASs安全替代品、加强含PFASs产品进口管制、制定行业淘汰指南、收紧工业排放标准，以及通过国际合作进行技术转让和能力建设。
最后，与发达国家共同创造解决方案。PFASs污染是全球性问题，需要协同一致的全球努力。发达国家有责任通过知识共享、资金支持、技术转让以及与新兴的“化学品、废物和污染问题政府间科学与政策小组”合作，助力发展中国家提升PFASs管理能力。尤为关键的是，基于“污染者付费原则”（PPP），发达国家及其企业应对其造成的全球PFASs污染足迹负责。可通过基于PFASs使用或排放的税收或收费等财政机制筹集资金，专门用于支持发展中国家的能力建设、研究基础设施和长期减排战略。同时，发达国家的法规必须确保不会重蹈非法出口禁用农药、有害化学品和电子废料的覆辙，并防止制造商简单地将含PFASs产品的生产转移到发展中国家。
总之，面对PFASs这一规模和重要性空前的全球化学品管理挑战，零散的区域行动虽有价值，但不足以解决问题。若监管差距持续存在，发达国家的努力可能反而导致污染负担向发展中国家转移，并削弱全球减排的整体成效。当前正是各国政府、研究人员和私营部门，特别是发展中国家的相关方，携手系统性地监测、溯源并减少PFASs的进口、使用和排放，并为建立坚实的本地监管框架奠定基础的关键时刻。唯有通过真正包容、协同的全球努力，才能有效保护全人类健康与环境，实现公平的化学品管理。
