将现代环境治理与指标评估框架整合应用于中国

《Environmental Development》：Integrating the Modern Environmental Governance and Index Evaluation Framework for China

　　

王迪|梅建军|赵友伟

北京大学政府学院，中国北京市海淀区颐和园路5号，邮编100871

摘要

评估环境治理的制度质量——而不仅仅是环境结果——日益被认为是实现可持续发展的关键，然而全面的次国家级诊断框架仍然十分缺乏。本研究通过构建一个基于制度治理理论的52项指标评估框架来填补这一方法论空白。以中国的31个省作为大规模的实证案例，该框架涵盖了七个治理子系统，包括政府责任、企业问责、公众参与、监管能力、市场机制、信用体系和法律体系，这些子系统都是中国2020年国家治理架构所要求的。通过整合层次分析法（AHP）、相似理想解排序法（TOPSIS）、K均值聚类和决策试验与评估实验室（DEMATEL），我们发现：(1) 综合治理得分在0.443到0.752之间，显示出明显的东西部差异；(2) 各省份可以分为四种不同的治理模式，从协调现代化到政府主导的能力建设；(3) 政府责任、公众行动和法律基础设施是主要的驱动因素，而企业和市场子系统则主要是响应因素。这种评估制度完整性而非环境绩效的方法可以为其他发展中国家和转型经济体的治理现代化提供可借鉴的方法。

引言

环境退化是全球可持续发展面临的最紧迫挑战之一。气候变化、生物多样性丧失和污染问题超越了国界，但其后果对快速工业化的经济体影响尤为严重。作为世界上最大的发展中国家，中国面临着双重挑战：在维持经济增长的同时，还需要逆转几十年工业化与城市化过程中造成的环境破坏。问题的规模前所未有——中国的地理范围广、人口众多以及区域经济差异巨大，意味着没有任何单一的治理手段能够应对所有的环境压力。这一现实促使人们长期探索能够在统一制度框架内协调监管、市场和社会力量的治理安排。

中国的环境治理方法经历了几个不同阶段的发展。早期的命令与控制型监管逐渐被将环境保护纳入国家发展规划的更广泛策略所取代。2018年，“生态文明”被提升为核心政策目标并写入宪法，标志着从污染控制向系统性治理改革的概念转变。2020年1月，中共中央办公厅和国务院发布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（中共中央办公厅和国务院，2020年），确立了涵盖七个相互关联子系统的全面蓝图：政府责任、企业责任、公众行动、监管机制、市场机制、信用体系以及法律法规。

本研究利用现代环境治理理论构建了一个综合评估框架，用于评估这一制度体系的实施状况。以2020年指导意见中规定的七个子系统作为评估维度，我们将该框架应用于中国的31个省级行政区，并分析了整体治理能力和子系统之间的功能关系。

尽管学术界对中国环境治理的关注日益增加，现有文献中仍存在三个显著缺口。首先，当前的评估方法大致可分为两类：一类是缺乏定量操作的纯理论讨论；另一类则依赖污染物排放量、环境保护财政支出或能源强度等传统绩效指标的实证研究。这两种方法都无法充分体现2020年指导意见所倡导的治理的“现代”特征，即制度化、多元化参与和市场化。其次，没有现有的框架能够在统一的评估框架中同时评估所有七个子系统的制度有效性和能力完整性。大多数研究仅关注市场工具或公众参与等孤立维度，而没有探讨这些组成部分如何作为统一治理系统的一部分发挥作用。第三，七个子系统之间的因果影响结构——具体来说，哪些子系统是制度驱动力，哪些是受其他子系统影响的——尚未得到实证研究。

这些缺口引发了三个研究问题：RQ1：如何将2020年“指导意见”中定义的现代环境治理的多维制度概念转化为可测量的评估框架？RQ2：中国31个省份的环境治理现代化现状如何，是否存在区域差异？RQ3：七个治理子系统之间的因果关系是什么，哪些是制度驱动力，哪些是响应因素？

本研究对环境治理评估文献做出了三项贡献。首先，与仅衡量环境结果（空气质量、资源效率、生物多样性成果）的国际框架（如环境绩效指数（EPI）或经合组织环境绩效评估）不同，我们的框架将中国的制度要求转化为可衡量的指标，从而捕捉到结果指标所忽略的治理结构和程序维度（He等人，2012；Shi，2021）。通过将2020年指导意见规定的七个子系统转化为52个可量化指标，该框架能够诊断出制度能力的强项和不足之处。其次，整合了层次分析法（AHP）、相似解排序法（TOPSIS）和决策试验与评估实验室（DEMATEL）的方法论，超越了单一方法评估的局限，提供了省级绩效的静态快照和子系统间因果关系的动态图谱。第三，尽管联合国2030议程和经合组织基准提供了跨国评估，但中国具有党-国家协调机制和中央主导的次国家级实施特色的治理架构，需要一种定制的评估工具；本研究提供了这一工具，并通过揭示可迁移的设计原则，为其他中央集权治理系统提供了比较借鉴。

章节摘录

现代环境治理指标体系回顾

• (I)
  现代环境治理的概念

环境治理涵盖了多个行为体共同解决环境问题的结构、方法和参与机制。早期研究将政府置于环境治理的核心位置，这种安排被比作“小马拉大车”（Van der Vegt，2018）。He等人（2012）记录了中国环境管理如何从被动的事后控制策略逐步发展为...

现代环境治理体系构建的评估

• (I)
  现代环境治理评估体系的构建

现代环境治理不仅是传统资源管理和环境保护的延续，更是一种应对当前生态危机、气候变化和全球可持续性挑战的系统性策略（Underdal，2010）。其主要特征包括可持续性、平衡性、效率以及人类与自然的和谐共存。为实现这些目标，...

现代环境治理体系构建的实证分析

• (I)
  指标体系的构建与数据处理

在构建指标体系并为每个评估指标赋权时，本研究采用了层次分析法（AHP），因为这些指标的重要性各不相同。选择这种方法是因为它在处理指标体系中的复杂性和权重分配方面的有效性（Saaty，1987）。为了获得权重，我们邀请了四位环境经济学领域的专家...

研究结论与建议

本研究基于中国关于“现代环境治理”的新兴讨论，提出了一个将这一讨论与可衡量的制度和绩效成果联系起来的综合分析框架。在概念层面，我们认为环境治理的现代化应从四个密切相关的维度来理解：治理概念的合理化、治理主体的多元化、治理安排的制度化...

CRediT作者署名声明

梅建军：撰写——审核与编辑、可视化、软件、数据整理。赵友伟：撰写——审核与编辑、初稿撰写、验证、软件、方法论、形式分析、数据整理。王迪：撰写——审核与编辑、初稿撰写、可视化、监督、项目管理、方法论、调查、资金获取、形式分析、概念化

未引用参考文献

中共中央办公厅、国务院办公厅；金和叶帆，2023；蔡超和苏，2021；钟梅，2020；Saaty和Tran，2007；Wedley，1993；张等人，2019；张等人，2023。

数据可用性

本研究生成和/或分析的数据集可根据合理请求向相应作者索取。

利益冲突

作者未报告任何潜在的利益冲突。

资金支持

本研究得到了国家社会科学基金教育部人文社会科学青年基金（项目编号：22YJC790120）的支持。

利益冲突声明

我们声明与任何可能不当影响我们工作的人或组织没有财务和个人关系，对任何产品、服务及/或公司也不存在任何可能影响本文立场或评审结果的专业或其他个人利益。