综述：非正规定居点中灾害风险的社会政治建构（SoPoCoDRIS）：来自智利北部资源开采城市的证据

《International Journal of Disaster Risk Reduction》：Sociopolitical Construction of Disaster Risk in Informal Settlements (SoPoCoDRIS): Evidence from Extractive Cities in Northern Chile

　　雅斯娜·科特雷拉斯·加蒂卡 | 玛丽亚·佩雷斯·科内霍，智利大学建筑与城市学院地理系，智利圣地亚哥

**摘要**
智利在减少和防范社会自然灾害的政策方面取得了进展，特别是在受地震和海啸影响的城市地区。然而，对于非正规居住区的风险暴露问题关注较少，尤其是那些位于或超出城市边界地区的居住区。通过对智利北部采掘业地区城市的调查以及对45位机构负责人和社区领导者的访谈，研究表明存在五个相互关联的社会政治风险构建机制：机构间的碎片化和责任缺口；住房政策与风险管理之间的紧张关系；风险的社会产生与强制搬迁；社区机构的作用；以及风险承受能力。本文旨在克服将风险仅视为物理技术问题的倾向，证明社会自然灾害不受正规与非正规空间的限制，且脆弱性的分布情况因各群体在城市中的谈判能力而异。社会政治风险构建成为理解在新自由主义城市化背景下风险如何形成和持续的重要工具。

**1. 引言**
采掘经济与非正规居住区的扩散之间的关系是当代批判性城市地理学中最重要的分析节点之一。这种关系并非偶然现象，而是源于“剥夺性积累”的结构性逻辑（Harvey, 2004）。在依赖矿业经济的地区，高昂的住房购买或租赁成本导致低收入家庭被逼迫迁移到城市边缘地区。矿业经济对土地和房地产市场产生了重大影响（Vergara, 2017），促进了购房能力较强的群体的住房需求。因此，灾害的脆弱性并非源于灾害本身，而是源于这些家庭被排斥在城市土地之外的社会经济条件（Wisner et al., 2004; Cannon, 2008）。这种现象在全球北方和拉丁美洲地区均有广泛记录（Arenas and Camus, 2010; Svampa, 2019）。

在智利，非正规居住区的持续增长（约1,500个居住区，容纳超过122,000户家庭（Techo, 2025））在北部采矿城市表现得尤为明显。研究表明，采矿扩张周期与伊基克、安托法加斯塔和卡拉马等城市的非正规居住区快速增长之间存在显著相关性（Romero and órdenes, 2010）。采掘活动加剧了房地产发展的不平等现象（Daher, 2003; Thodes, 2016），尤其是国际金融资本介入住宅生产和城市开发后，这一问题更加严重（Contreras and Seguel, 2022）。这体现在房地产投机行为的盛行和租金的持续上涨上。Vergara（2017）指出，在安托法加斯塔，房价走势与铜价波动无关，呈现出持续上升的趋势，剥夺了低收入家庭的居住权。这种现象在北部采矿区尤为普遍，与移民危机和政府减少社会住房供应的行为相结合，使得最脆弱的家庭不得不选择非正规居住区（Contreras and Seguel, 2024）。Arenas and Camus（2010）指出，这种格局将土地市场的逻辑与空间社会分隔联系起来，形成了所谓的“风险景观”，其中灾害暴露程度与住房的脆弱性成正比。

然而，在智利采掘区背景下，关于风险构建中的政治维度（即国家在其中的生产、再生产和空间差异化作用）的学术研究相对不足。本文旨在探讨：在国家主导下，位于采掘区的非正规居住区的灾害风险在社会政治构建中扮演什么角色。为此，我们分析了北部四个城市的情况，这些城市的非正规居住区在近期采矿扩张期间面临较高的社会自然灾害风险。采掘活动一方面推动了金融资本在房地产市场中的集中，另一方面加剧了住房剥夺现象，进而解释了非正规居住区在高风险区域的持续存在（Daher, 2003; Thodes, 2016; Contreras and Seguel, 2022）。

本文分为四个部分：第一部分探讨风险、城市非正规性与社会政治构建之间的概念关系，以丰富核心分析概念；第二部分解释研究方法与案例选择标准；第三部分通过案例研究分析风险的社会政治构建过程及其实证基础；最后一部分提出将非正规居住区（无论其是否位于规范范围内）纳入多尺度灾害风险理解和极端事件应对策略中的挑战。

**2. 非正规居住区的灾害风险**
理解风险的一个重要范式是摒弃将其自然化的观点，而是关注产生风险的社会地理因素——国家责任、私人行为体以及社区的作用。近三十年来，学术界一直在讨论风险暴露和社会机构在其中的作用。Blaikie等人（1994）的研究强调了风险触发因素与社会脆弱性产生的根本原因。研究表明，风险是在灾害、脆弱性和暴露条件交汇处产生的，不安全的居住条件与灾害的结合导致了社会脆弱性。Wisner等人（2004）、Oliver-Smith（2004）和Cannon（2008）的开创性工作进一步阐明了这一点，表明脆弱性是社会构建的，并在不同人群和地区间不均匀分布。这一范式转变引发了新的思考：为何只关注城市风险，如何将非正规居住区、贫民窟和自建房屋纳入风险分析范围？毕竟这些地方同样面临风险，无论其属于城市还是农村、受监管还是不受监管。总之，当灾害影响脆弱人群或社区应对威胁的能力较弱时，灾难就会发生（Lavell, 2003; García, 2005）。

非正规居住区的出现与住房商品化、价格限制、位置因素等因素密切相关，导致许多低收入家庭在易受自然灾害影响的地点建房。这些叠加的灾害和环境问题使得非正规居住区的讨论变得复杂，尤其是当它们的土地和住房所有权状况存在争议时。与非正规居住区相比，规范区域发生大规模滑坡的风险高出20%至500%（Bastos C. & Thieken, 2024）。非正规居住区的政治和制度性边缘化导致风险缓解措施和社区准备工作的缺失。Castro等人（2015）率先研究了非正规居住区如何增加灾害风险。这些居住区面临多种自然灾害，公共政策的应对范围有限，相关机构仅对城市范围内的多重灾害暴露进行监管。这引发了关于如何界定社会自然灾害影响范围的讨论。换句话说，如何突破监管或行政限制，保护生命并建立具有韧性的社区？无论居住在城区、城乡交界处还是农业或森林地带（这些地区通常是非正规居住的热门选择），都必须明确风险构建的政治和概念基础（Blaikie et al., 1994）。

无论非正规居住区的位置及其与规范城市的关系如何，都迫切需要从政治和概念层面澄清风险的社会政治构建过程（Blaikie et al., 1994）。在拉丁美洲，灾害风险管理（DRR）通常仅针对大城市或城市地区，忽视了影响城乡、农村和森林地区的多重灾害。这一倾向在该地区普遍存在（Lavell, 1994; García Acosta, 2005）。虽然德拉姆政策侧重于应急响应和重建，但忽视了对这些地区多重灾害的预防规划。

上述情况表明，在风险理解中仍存在制度和时间上的局限性。Lewis和Kelman（2012）、Muir和Opdyke（2024）将风险的社会政治构建定义为人类在面对灾害时所采取的一系列行动。这一概念扩展了风险的理解，强调了个人和机构在居住地、生活条件及灾害风险管理责任中的作用。风险的社会政治构建结合了两个辩证维度：政治维度（如国家在其中的作用）和结构维度（如社会关系）。政治是社会世界中的一个领域，各方努力“将自身的社会观念视为‘合法’并代表部分群体发声和行动”（Meichsner, 2007）。国家基于社会共识维持公共秩序，服务于“共同利益”（Bourdieu, 2014）。风险的社会政治构建整合了社会和政治因素，反映了权力机构在面对新威胁时的行动方式（Pelling & Dill, 2010）。

**3. 方法论与案例研究**
本文采用案例研究方法，分析了四个北部城市的非正规居住区风险社会政治构建过程。这些城市的采掘活动促进了金融资本在房地产市场的集中和住房剥夺，解释了非正规居住区在高风险区域的持续存在。文章分为四部分：第一部分阐释风险、城市非正规性与社会政治构建之间的概念关系；第二部分介绍研究方法与案例选择标准；第三部分通过案例研究探讨风险的社会政治构建方式及其实证基础；第四部分讨论将非正规居住区纳入灾害风险综合管理和极端事件应对策略的必要性。

**4. 结论**
理解风险的关键在于摆脱将其自然化的思维，关注导致风险的社会地理因素——国家责任、私人行为体和社区的作用。近年来，学术界开始关注风险暴露的社会政治机构和机制。Blaikie等人的研究将风险触发因素与社会脆弱性的产生原因放在同一框架下进行分析。研究表明，风险是在灾害、脆弱性和暴露条件交汇处产生的。Wisner等人的贡献突显了脆弱性的社会构建性和地域差异性。这一范式转变引发了新的思考：为何只关注城市风险，如何纳入非正规居住区、贫民窟等对整个地区构成风险的因素。总之，灾难发生在脆弱人群受灾害影响或社区应对能力不足时（Lavell, 2003; García, 2005）。

非正规居住区的出现与住房商品化、价格和位置等因素导致的住房获取限制密切相关。这些因素促使家庭在易受自然灾害影响的地点建房。这些叠加的危险和环境问题使非正规居住区的风险更高。非正规居住区在面临大规模滑坡方面的风险是规范区域的20%至500%（Bastos C. & Thieken, 2024）。政治和制度性排斥使得这些地区缺乏风险缓解措施和社区准备。Castro等人（2015）指出，非正规居住区的持续发展为灾害风险提供了条件。这些居住区面临多种自然灾害，公共政策的应对效果有限，相关机构仅规范城市范围内的多重灾害暴露。这引发了关于风险边界和缓冲区的讨论：如何打破监管限制，保护生命和建立具有韧性的社区。无论居住在城区、城乡交界处还是农业或森林地带，都必须明确风险的社会政治构建过程（Blaikie et al., 1994）。

无论非正规居住区的位置如何，都亟需从政治和概念层面明确风险的社会政治构建过程（Blaikie et al., 1994），包括灾害风险管理（DRR）在其中的作用。在拉丁美洲，DRR往往集中在大城市或城市地区，忽视了影响城乡、农村和森林地区的多重灾害。Lavell和García Acosta认为，德拉姆政策仍侧重于应急反应，而非预防规划。这些局限性反映了在风险理解中的制度和时间限制。这些讨论再次聚焦于脆弱性是如何在政治层面上产生的，以及收入不平等是如何成为非正式定居点形成和巩固的结构性原因之一的。本文为近期研究做出了贡献，这些研究分析了居住在非正式定居点的社区所面临的风险（Abunyewahe等人，2018年；Camacho等人，2024年）。非正式定居点容易受到社会自然灾害的影响，主要原因有四个。首先是城市扩张的无计划或城市增长过程中的监管放松。其次是由于气候变化导致的极端事件加剧。第三，社会经济不平等和贫困的增加促使家庭选择在定居点居住以获得住房。第四，从政治角度来看，针对受监管空间的指导和缺乏用于建造社会保障住房的安全土地，使得当局在降低和缓解风险方面面临复杂挑战。总之，与非正式定居点相关的社会政治构建已成为一个开创性的研究方向，旨在分析国家及其机构在理解多种灾害易发地区定居点形成条件及结构因素中的作用。

3. 方法论
本文将讨论范围定位于智利北部资源开采地区的中小城市（阿里卡、伊基克、阿尔托霍斯皮西奥、安托法加斯塔、卡拉马、圣佩德罗-德阿塔卡马和科皮亚波），这些地方由于大量矿业公司和农产品工业的集中而吸引了国内外移民，成为区域增长的驱动力。安托法加斯塔和科皮亚波的铜矿开采，以及阿里卡和阿尔托霍斯皮西奥的港口和服务产业，产生的劳动力需求远远超过了政府提供的社会保障住房数量。由于高土地价格、住房建设成本，以及政府在不受社会自然灾害影响的情况下无法建造住房，这些资源开采城市几十年来（2003年至2014年）出现了严重的住房短缺问题，导致非正式居住点在易受灾区域边缘高度集中（Contreras等人，2019年）。这些城市展示了政府在社会保障住房建设和风险缓解方面的滞后行动。
本研究采用了定性比较方法，旨在了解不同的制度和社区组合如何在非正式城市化背景下产生和管理社会环境风险。实证资料包括45次半结构化访谈，其中24次涉及机构参与者——来自住房与城市部（MINVU）、国家资产部、住房与城市服务部（SERVIU）、国家灾害预防与响应服务部（SENAPRED）、国家地质与矿业服务部（SERNAGEOMIN）、公共工程部（MOP）的水利工程司（DOH）、地方政府及非正式定居点项目的执行实体的人员。另有21次访谈针对社区成员，包括非正式定居点的领导者。样本中13人为女性，8人为男性，其中12人是移民（8女4男）。地域分布反映了这种情况的多样性，访谈地点涵盖了阿里卡、安托法加斯塔、伊基克/阿尔托霍斯皮西奥和科皮亚波。
机构访谈采用了灵活的指南，重点讨论了风险治理、选址的技术标准、住房政策与区域管理之间的紧张关系以及机构间的协调。社区访谈则涉及居住轨迹、获取土地的策略、应对灾害的经验以及对政府在风险降低或产生方面角色的看法。所有资料均通过ATLAS.ti软件进行了主题编码。参与者选择遵循了有意理论抽样策略（Patton，2002年）。
机构参与者通过具有风险管理及住房政策职能的机构的官方记录进行识别，确保了全国、地区和市级机构的代表性。通过电子邮件联系风险或风险管理部门的负责人，或在现场进行访谈。总机构受访者数量取决于他们参与访谈的意愿。社区领导者的选择基于MINVU的定居点登记数据和TECHO的人口普查数据，优先考虑那些记录显示遭受社会自然灾害且规范化程度不同的定居点。对于较为偏远或新形成的定居点，采用了滚雪球式推荐的方式找到领导者。访谈分为两个阶段进行：第一阶段为2023年7月至10月，第二阶段为2024年3月至8月。机构访谈时长在55至90分钟（平均70分钟）之间，社区领导者访谈时长在45至80分钟（平均62分钟）。所有访谈均在获得参与者同意的情况下录音并专业转录。数据使用Atlas.ti软件进行分析，并根据四个维度进行编码：(a) 机构/参与者在非正式定居点风险管理中的角色；(b) 与其他政府机构的关系；(c) 与非正式定居点风险无关或存在冲突的机构；(d) 对解决多重灾害问题的关键参与者的识别。该研究获得了智利大学的伦理批准。所有受访者均自愿参与，并保证了信息的保密性和匿名性，同时保护了收集到的资料。受访者姓名用缩写代替。机构参与者用INT表示，定居点领导者用DIR表示。

分析基于共同的分析类别进行，而非重复性问题，这有助于整合异质性的资料。随后根据城市建立了比较矩阵，以识别风险社会政治形成中的共性和差异。分析类别通过开放式和轴向编码从资料中归纳得出，遵循扎根理论方法（Strauss & Corbin，1998年）。在第一阶段，机构访谈和社区访谈分别独立生成开放性代码，以避免预先设定文献中的类别。在第二阶段，将出现的概念按风险治理、机构安排、住房获取和社区实践等主题进行分组。

4. 案例研究城市
案例研究的城市包括阿里卡、阿尔托霍斯皮西奥、安托法加斯塔和科皮亚波——这些城市位于智利北部的资源开采区。表1显示了这四个城市在人口规模、移民人口、风险暴露程度和住房市场条件方面的显著差异，这些都与其资源开采经济基础直接相关。安托法加斯塔是最大的城市中心（约43万居民，约130平方公里），土地价值最高（8-15智利单元/平方米），非正式定居点中的家庭数量也最多（约8,500户），反映了大规模铜矿开采带来的巨大房地产压力；尽管有18项社会保障住房项目，但由于住房需求远超供应，问题依然严重。表1列出了各城市的风险暴露因素。
| 变量 | 阿里卡 | 阿尔托霍斯皮西奥 | 安托法加斯塔 | 科皮亚波 |
|---------------|--------------|--------------|---------|---------|
| 总人口（2022年估计） | 约25.7万 | 约13.5万 | 约43万 | 约17万 |
| 移民人口比例 | 约18% | 约30% | 约22% | 约12% |
| 面临社会自然灾害的人口比例 | 约52% | 约65% | 约58% | 约70% |
| 城区面积 | 约68平方公里 | 约45平方公里 | 约130平方公里 | 约58平方公里 |
| 非正式定居点家庭数量（MINVU普查2019/2022） | 约3,200户 | 约5,800户 | 约8,500户 | 约2,800户 |
| 正在进行中的社会保障住房项目数量（SERVIU） | 约12项 | 约8项 | 约18项 | 约10项 |
| 平均城区土地价值 | 4-6智利单位/平方米（175-262美元）| 2-3智利单位/平方米（87-131美元）| 8-15智利单位/平方米（350-657美元）| 5-8智利单位/平方米（219-350美元） |
| 平均住房价格（正规市场） | 1,800-2,200智利单位（79,000-97,000美元）| 1,400-1,700智利单位（79,000-97,000美元）| 2,400-3,200智利单位（105,000-141,000美元）| 1,600-2,000智利单位（71,000-88,000美元） |

注：*“Unidad de Fomento（UF）”是智利的计价单位，根据通货膨胀（CPI）每日调整，保持实际价值不变。自1967年起用于贷款、租金和住房定价。截至2026年4月13日，1 UF约等于44.43美元。

参考资料：INE（国家统计研究所），2017年人口普查和2022年预测；MINVU（住房与城市发展部），2019/2022年全国贫民区普查；SENAPRED（国家灾害预防服务部），风险地图集；SII（国内税收服务局），2022-2023年评估价值；各地区SERVIU（住房与城市发展服务部）。

阿尔托霍斯皮西奥——面积最小的城市（约13.5万居民，约45平方公里）——移民比例最高（约30%），同时面临最高的社会自然灾害风险（约65%），但土地价值最低（87-130美元/平方米），仅有8个社会保障住房项目，为约5,800户非正式定居点家庭提供服务；这种结构上的悖论使其成为最易形成定居点但风险最高的地区。科皮亚波的整体风险暴露程度最高（约70%），主要由淤积洪水和地震灾害构成，叠加矿业污染，非正式定居点有约2,800户家庭，社会保障住房项目仅约10个，表明在风险缓解方面存在严重的制度缺失。阿里卡约52%的人口面临海啸、地震和淤积洪水等灾害，移民比例处于中等偏高水平（约18%），土地价值适中（180-265美元/平方米），这加剧了在地质脆弱峡谷系统中的非正式居住现象。总的来说，表1中的数据显示了四个城市之间土地可负担性与灾害暴露程度的反比关系：最易获得的城区土地总是位于最脆弱的区域，从而将住房非正规性与灾害风险的社会政治产生联系起来。
大量非正式定居点位于机构的灰色地带（图1），即在这些地区，机构规划、监管和缓解风险的能力变得模糊或根本不存在。由于预防性规划和缓解措施主要集中在受监管的城区，这些地区的风险管理显得尤为困难。非正式定居点往往集中在地形的脆弱区域，如活跃的峡谷、不稳定的山坡、淤积扇以及缺乏区域监管的城郊或农村地区。这种分布在不同城市间并不均匀，而是受到特定地形条件、非正式城市扩张过程、紧张的住房政策和规划缺口的综合影响。非正式定居点的风险暴露不仅受物理特征影响，还涉及多种灾害、机构决策和获取城市土地的结构不平等等复杂的社会领土组合。

下载：高分辨率图片（2MB）
下载：全尺寸图片
图1. 四个案例研究城市的风险暴露情况
来源：Techo，2025年；MINVU，2024年；SERNAGEOMIN，2013年

这四个城市在风险方面具有共同特征。它们都面临多种社会自然灾害，都有相应的监管措施，但由于行动分散而缺乏有效的风险治理。所有城市的非正式定居点都位于地质断层或易受洪水和大规模移动影响的区域。具体而言，在阿里卡市，城市化进程发生在阿扎帕河和卢塔河的峡谷之间，这些峡谷将淤积物引导至海洋。图1显示了非正式定居点和社会保障住房综合体（VIS）位于水道、山坡和易受灾区域的交界处，同时这些区域还分布着易受侵蚀的沉积物。该市历史上经常受到卢塔河和阿扎帕河泛滥的影响，这种现象在夏季水流增加和强气象事件期间尤为频繁。此外，由于1877年的地震和海啸后未释放的地震能量累积，该市面临较高的海啸风险。疏散计划的安全线设定为海拔30米以上。

阿尔托霍斯皮西奥是一个多灾害城市，无论是社会保障住房、私人住房还是非正式定居点的住房都面临多重风险：超过60%的区域可能发生泥石流。这里的土壤含有可溶性盐分，在接触水、湿气和温度变化时容易形成天坑。一位关键利益相关者认为，单纯的盐分土壤本身具有一定的抗性，但问题是水与盐分的相互作用导致了溶解和地下空洞的形成。尽管约75%的城市地区处于盐碱环境中，但由于没有地下水位网络，因此并未出现天坑现象。居民暴露于盐碱土壤的情况揭示了治理缺口和社会政治风险构建的特点。一方面，住房部（MINVU）只对私有财产具有管辖权；特许经营的网络（Aguas Altiplano）属于私营公司，这些公司对私有财产的损害不承担责任；而公共建筑（如医疗、教育、警察机构）则依赖各自的部门预算。这可以被视为通过制度疏忽构建社会政治风险的例子。在安托法加斯塔，风险一方面源于城市化与沿海边缘的交汇，另一方面则源于大规模土石流和冲刷流——这些现象与从海岸山脉流向城市地区的洪水有关。如图1所示，非正规定居点沿山坡边缘扩展，主要集中在容易发生大规模土石流的区域。该地区的核心特征是历史上活跃的沟壑中修建的拦沙堤系统，其作用在于减轻冲刷流对城市区域的影响。这些设施并不能消除风险，反而会在空间上重新分配风险，使得下游地区风险加剧，并形成新的沉积物堆积区，尤其是在非正规定居点和公共住房集中的地方。港口地区以及安托法加斯塔市中心的历史建筑中存在有害污染物，再加上工业活动，进一步增加了社会自然灾害的风险，从而形成了一种城市生态：自然过程与开采活动及土地规划决策相互交织。如果不考虑1991年安托法加斯塔发生的洪水事件，就无法理解这种空间格局。那次洪水暴露了该城市的结构脆弱性，尽管随后进行了减灾工程，但未能扭转人们继续占用高风险区的趋势。相反，向内陆山坡和城市边缘扩展的行为表明，人们持续在不适宜进行正规城市化的区域寻找可利用的土地，使得风险状况不断持续。

科皮亚波是研究中风险暴露最严重的地区（约70%），这一数据与冲刷、干旱和地震灾害有关，同时 Mining 污染也加剧了风险——这些因素在最近的城市灾难性洪水中得到了体现，约2800户非正规定居家庭居住在受洪水影响的区域。科皮亚波在过去十年中经历了两次洪水灾害：2015年3月的洪水由科皮亚波河上游地区的异常降水引发，严重影响了城市，大量泥流通过沟壑和干涸河道涌入城区，导致31人死亡、16人失踪，约17,000人受灾，大约70%的城市区域被含有汞和其他污染物的泥浆覆盖。2017年的第二次洪水也与强降雨有关，但影响相对较小。两次事件不仅在自然灾害的强度上有所不同，而且之前存在的结构性脆弱条件也不同，这些条件源于历史上的洪水冲击、河床占用以及缺乏有效监管和风险分析的城市扩张。两次洪水都暴露了地区和地方政府之间的协调不足，以及对正式和非正规住房所在区域的预警缺失。作为回应，住房与城市规划部在该地区成立了风险管理单位，这是全国范围内与SENAPRED和地方政府合作最成功的案例之一。然而，科皮亚波的经验表明，尽管取得了进展，在非正规住房普遍存在且面临多重社会自然灾害的情况下，风险降低工作仍面临结构性限制。

**5. 结果与讨论**
**5.1 非正规定居点中的灾害风险的社会政治建构（SoPoCoDRIS）**
“SoPoCoDRIS”这一术语指的是将风险视为国家决策、孤立行动或碎片化制度安排的结果，这些因素导致对多重社会自然灾害的暴露被忽视、最小化或否认。这并非新鲜观点，早在二十多年前拉维尔（Lavell）就有过类似论述。然而，对研究城市的分析从五个维度支持了这一观点：
i) 制度碎片化和责任缺失；
ii) 住房政策与风险管理之间的矛盾；
iii) 风险的社会生成与人们被迫迁移的现状；
iv) 社区能动性；
v) 日常生活中的脆弱性和风险容忍度的形成。
这些机制将国家、地区和地方的决策、城市规划及社区行动联系起来，表明多层面的互动如何随时间推移不断产生和维持风险。

**机制1：制度碎片化和责任缺失**
四个城市的共同特点是：没有一个机构能够同时处理非正规住房和风险问题。SERVIU团队主要负责提供住房解决方案，而SENAPRED则在灾害应对（尤其是紧急和重建阶段）时采取被动响应方式。这种分离在地方层面上导致了责任上的模糊。一位安托法加斯塔的市政官员表示：“我们都能看到风险，但没有人能独自采取行动。”（INT-MUN-3）
当多种灾害同时发生时（如阿里卡的活跃沟壑、阿尔托霍斯皮西奥的盐碱土壤、科皮亚波的大规模土石流），职责分配更加混乱，责任在各级政府之间分散。一位卫生部门的专业人士评论说：“这条沟壑属于所有人，同时又不属于任何人；我们知道人们不应该住在那里，但没有机构能够阻止这种现象。”（INT-DOH-1）
制度碎片化通过阻碍协调减灾措施和将最终责任推给社区，从而加剧了风险。

**图2**总结了这些关系，表明制度架构如何在结构上推动风险的持续存在。访谈显示，制度碎片化不仅体现在协调不足上，还体现在机构间的直接冲突、技术对立、有限对话和临时合作中。这些现象在这四个城市中普遍存在，根源在于各机构对自身职责的不熟悉、职能重复、优先事项冲突以及监管框架不一致。一个关键发现是，国家资产部在农业和农村地区无意中促成了非正规化的现象，同时SERNAGEOMIN与卫生部的技术标准与住房部的需求之间存在矛盾。国家资产部尤其在阿扎帕山谷（阿里卡市城乡交界处）发放了租赁证书，这些地区容易发生大规模土石流。

**摩擦与技术对立**
摩擦和紧张关系导致基于政治利益的行动无效，资源在政府机构之间分配不均，法律规范也不同。技术对立体现在各机构在应对社会自然灾害时采取的不同理论和方法上。有限的对话通常由具有政治权力的专业人士主持，但效果有限，且难以在地方层面产生实际影响。达成的协议往往没有公开透明，也未转化为风险管理的实际成果。

根据支撑SoPoCoDRIS理论的四项原则，我们将相关方分为三类：
- **技术型机构**：主要负责识别和量化特定风险（如SERNAGEOMIN、DOH-MOP和国家资产部）；
- **管理型机构**：负责风险管理（如MINVU和SENAPRED），负责协调多个风险。
- **社区型机构**：作为第一响应者，负责灾害应对（如社区和地方政府），但资源有限。

这些关系表明，智利政府在风险配置中并非中立角色：它通过提供土地或选址不当间接加剧风险（如将非正规住房建在危险区域），或通过监管疏忽、技术手段不匹配住房需求等方式直接增加风险。这种碎片化加剧了结构性压力，导致特定脆弱性的形成（Blaikie等，1994）。这种现象验证了Lewis和Kelman（2012）关于“灾害风险创造”的理论，即机构间责任分散实际上增加了风险。

**机制2：住房政策与风险管理之间的矛盾**
住房政策通过倾向于降低成本而非保障土地安全，成为风险生成的另一个结构性因素。政府倾向于将非正规住房建在高风险区域，因为这些地区土地价值低且缺乏监管。一位科皮亚波的领导表示：“政府从不给我们提供好的土地，总是把我们安置在易受灾的地方。”这体现了政府在重新安置人口时的选择偏好。

**机制3：住房政策与风险管理之间的矛盾**
住房政策往往优先考虑成本效益而非土地安全，导致非正规住房和风险同时增加。例如，在阿里卡，住房项目常选址在容易发生灾害的区域。这些动态说明住房政策不仅未能有效应对风险，反而在一定程度上导致了风险的进一步累积。

**机制3：风险的社会生成与被迫迁移**
非正规住房的出现既源于城市贫困和市场的排斥，也源于缺乏住房选择。人们只能在危险地带自建住房，从而增加了风险。一位安托法加斯塔居民解释说：“我们知道沟壑很危险，但那里是他们唯一不会驱逐我们的地方。”本文强调了家庭为避免被驱逐而采取的各种策略。2022年至2023年间，智利有超过1,800个家庭被驱逐，其中安托法加斯塔市的驱逐率位居前列。从风险角度来看，驱逐的后果引发了质疑。驱逐往往会导致社会住房排斥的重新分配，从而形成一种无解的流离失所循环。为了避免被驱逐，家庭会迁往更偏远的地区，在这些地方他们面临各种危险时难以获得支持。例如，在科皮亚波市，2015年的洪水事件就是一个持续的警示，但这并未改变根本趋势：安全的生活选择难以获得，居民们只能在无法租房或购房的情况下接受或忍受风险。事实上，许多人宁愿住在靠近城市的地区，尽管这使他们面临洪水和大规模搬迁的风险，同时也无法公平地获得社会服务。这种机制表明，风险的存在是由于结构性限制，人们无法居住在安全的地方。

通过研究四个城市的案例，我们进一步证实了史密斯（Smith, 2008）关于地理发展不平衡的理论：脆弱性并非固有条件，而是剥削性资本主义的结果，只有有能力支付的人才能获得最好的居住地点。这种过程通过哈维（Harvey, 2004）所称的“剥夺性积累”来实现——即人们被驱逐出正式住房市场，使得最脆弱的人群只能选择最危险的居住环境。根据威斯纳等人（Wisner et al., 2004）的PAR模型，根本原因（如剥削性经济模式和投机性的房地产行为）转化为动态压力（如缺乏社会住房和服务），最终导致人们不得不在危险的地点定居，如活跃的沟壑、沙丘和旧垃圾填埋场。

社会风险的产生进一步证实了这一理论。社区并不是被动的受害者，而是发展出了自己的应对机制。女性领袖在表达诉求、与机构谈判和建立非正式预警系统方面发挥着核心作用。一位来自阿尔托奥斯皮西奥（Alto Hospicio）的领袖表示：“我们不会等待政府的帮助。下雨时，我们会自己组织起来，看看谁处于危险之中。”在多个案例中，这些社区自治行为填补了政府的监管空白。例如，在阿里卡（Arica），一位社区领袖说：“一月份我们总是担心雨水会冲进山谷。虽然害怕，但我有证明我有权留在这里的文件，而我无法承担阿里卡市中心的高昂租金。”在安托法加斯塔，领导者们依靠自己的资源维护基本基础设施（如排水系统）。在科皮亚波，当预报强降雨时，社区网络会提前组织疏散行动。这些实践表明，社区是风险治理的重要组成部分，尽管这种自治能力源于生存困境而非正式的制度认可。采访中突出显示了女性领袖的关键作用，她们不仅要平衡工作、生产和照顾的责任，还要在充满限制的环境中扮演领导角色。

这些社区自治机制正是在拉维尔（Lavell, 1994; 2003）和加西亚·阿科斯塔（García Acosta, 2005）所描述的拉丁美洲灾害风险减少（DDRR）的结构性特征中形成的。在缺乏预防性规划和减少风险暴露的背景下，社区尤其是女性领袖承担了早期预警、基本基础设施管理和机构谈判的角色。然而，奥基耶雷等人（Okyere et al., 2024）警告称，不能将这种自发的韧性视为最佳解决方案，因为过度依赖社区自我组织可能会使政府责任模糊化，并可能导致对韧性的美化，从而延续结构性不公。因此，在灾害风险管理实践中，必须认识到社区治理的重要性，不能将其简单地视为自发现象。

第五个关键机制涉及社区居民在日常生活中无意中加剧风险和脆弱性的情况。被采访的家庭及其居住的非正式聚居地并非都来自低收入家庭；有些群体处境极为脆弱，另一些家庭则因城市中的高租金而被迫搬迁至此。社区领袖们通常只提到森林火灾的影响，而对大规模搬迁和地质断层或盐碱土壤地区的建筑危险知之甚少。这些观察促使我们提出了“风险陷阱”（Allen et al, 2017）的概念，指出风险是逐渐且隐形地积累的。虽然受访者意识到某些危险，但很多人并未与政府机构（如SENAPRED和MINVU）建立有效沟通，尤其是在2017年洪水的背景下。阿尔托奥斯皮西奥的受访者提及火灾问题，但他们忽视了自己居住在旧垃圾填埋场上的房屋所面临的风险，也未意识到那里的碱性土壤容易导致地面沉降。这种现象表明，风险的存在是由于结构性因素造成的。

图3展示了维持和重塑风险系统的反馈循环。虽然社区自治组织（M4）是针对不利结构性条件的回应，但它们也可能无意中强化这些条件，使人们认为在高风险地区仍能生存，从而削弱了对结构性干预的紧迫感。这种矛盾反映了社区韧性的两重性：一方面，它被视为一种积极的能力；另一方面，它可能被机构利用来为不作为辩护。这种机制表明，社区的适应能力既可能是自发的，也可能被制度化为一种常态。

SoPoCoDRIS框架揭示了五个关键机制：首先，社区通过自身力量应对风险；其次，女性领袖在日常实践中发挥着核心作用；第三，家庭在非正式聚居地中通过自制基础设施管理风险；第四，社区网络在强降雨时提前组织疏散；最后，社区在缺乏预防性规划和结构性改进的情况下承担风险预警和基础设施管理职能。然而，这种自我组织不应被视为简单的韧性表现，因为过度依赖社区自治可能会削弱政府责任，从而延续不公。因此，在灾害风险管理实践中，必须同时关注社区治理和制度问责。

SoPoCoDRIS的第五个关键机制指出，社区居民的日常生活在无形中加剧了风险和脆弱性的产生。这些做法并非孤立的个人选择或缺乏知识的表现，而是对安全住房不足和政府行动不足的回应。虽然这些家庭和聚居地并非必然来自低收入家庭，但一些群体确实处于脆弱状态；一些家庭因城市高租金而在疫情期间被迫搬迁。社区领袖意识到居住地的风险，但往往只关注森林火灾，而对大规模搬迁和地质问题了解较少。这些观察提示我们，风险是逐渐累积和隐性的。尽管受访者认识到某些危险，但他们往往缺乏与政府的有效沟通。

总体而言，SoPoCoDRIS框架强调了结构性因素在灾害风险产生中的关键作用。这一分析模型对干预实践和学术研究具有重要意义。它指出，仅关注单一层面或机制的干预措施是不足的；例如，改善机构协调（M1）而不解决住房政策与风险管理的结构性矛盾（M2）只是解决问题的表象。此外，如果不改变导致社区自治必要的结构性条件，过分强调社区韧性可能会延续不公。日常风险的重叠进一步恶化了风险暴露。每个用劣质材料建造的住所和每个在危险环境中适应生活的策略都强化了住房政策未能全面解决的非正式聚居模式。这种循环在多个时间尺度上运作：日常生存决策逐渐改变土地使用模式，使其难以逆转。这种风险容忍态度并非无知的表现，而是对城市排斥环境的无奈适应。

SoPoCoDRIS框架揭示了灾害风险产生的结构性原因：机构碎片化（M1）导致责任分散，政府缺乏明确权限，从而强化了风险；社会风险的产生（M4）和风险容忍（M5）使风险暴露变得常态化。这种循环表明，风险不仅是物理性的，还是社会结构的结果。此外，社区在缺乏预防规划和结构性改进的情况下承担了早期预警和基础设施管理的角色，但这并不意味着社区的韧性是自然形成的。因此，在灾害风险管理中，必须同时关注社区治理和制度责任。

综上所述，SoPoCoDRIS为灾害风险管理提供了新的视角，强调社区治理在减少风险和促进公平方面的必要性。它提示我们，定位社区治理不能替代制度问责。在智利北部，非正式聚居地的灾害风险是复杂社会政治过程的产物，涉及多重因素的相互作用。这一发现对灾害风险减少政策和实践有直接指导意义。首先，综合 risk 治理框架必须明确将非正式定居点（无论它们位于受监管的城市范围内还是之外）纳入灾害映射、缓解规划以及社区准备工作之中。目前将灾害风险减少（DRR）措施限制在受监管区域的做法，导致最脆弱的人群在制度上被忽视。其次，住房政策和风险管理应当共同制定，而非作为平行或竞争的机制来处理。那些优先考虑减少赤字而非区域安全的重新安置计划，实际上会加剧而非减少人们面临的风险。第三，包括非正式预警网络、环境维护实践和集体谈判策略在内的社区层面的风险治理能力必须得到机构的正式认可和支持，同时不应削弱国家在减少结构性脆弱性方面的责任。最后，资源开采型城市需要量身定制的 DRR 框架，以考虑矿产循环经济如何具体影响土地市场、劳动条件和住房获取方式，这些因素导致了普遍存在的不平等风险格局，而传统的城市 DRR 方法无法解决这些问题。

尽管已有《国家灾害风险减少政策》对风险周期进行了说明，但由于缺乏一个能够统筹政治和教育决策的机构，无论社区位于城市边界内还是外，他们都面临着更大的风险。文章建议由地区政府作为地方和中央政府行动及规划的协调机构，并能够协调政治技术层面和社区层面的工作，无论人们居住在城市边界之内还是之外。这有助于促进对话，特别是在 SENAPRED 作为支持地区政府技术决策的机构的情况下。同时，由于这四个城市中存在大量难以被社区理解的地图符号体系，地区政府可以集中管理灾害地图的编制工作。这将有助于构建一种共同的地域语言，从而帮助国家加强对那些面临多重灾害风险的地区的支持。

从理论角度来看，本文通过提出 SoPoCoDRIS 概念为城市和风险研究做出了贡献，该概念将制度、地域和社区层面整合到城市风险的分析中。将所识别的机制视为社会政治集合体，摒弃了单一部门或单一原因的解释方式，揭示了这些机制如何通过多尺度互动随时间形成和持续存在。尽管这项研究聚焦于智利北部的资源开采型城市，但所发现的机制与其他全球南方地区的相似情况具有相关性——在这些地区，城市非正规性、制度碎片化和土地商品化共同导致了持续存在的风险格局。SoPoCoDRIS 并非特例，而是高不平等地区当代城市化模式的典型表现。

**作者贡献说明：**
Yasna Contreras Gatica：撰写——审稿与编辑、原始草稿撰写、可视化处理、验证、监督、软件使用、资源调配、项目管理工作、方法论制定、调查实施、资金获取、数据分析、概念化工作。
Mariana Perez：撰写——审稿与编辑、可视化处理、数据分析、数据管理、概念化工作。

**未引用参考文献：**
Abufhele and Angelcos, 2023; Caldeira, 2017; Castro et al., 2017; Coulomb and Schteingart, 2006; Gilbert, 2014; Instituto Nacional de Estadísticas, 2025; Lavell and Comp, 1994; Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2010; Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2022; Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2023; Real Academia Espa?ola; Valdés et al., 2017.

**资金详情：**
本项工作得到了 ANID Fondecyt 规划项目（编号 1231116，“非正式定居点：空间、社会和环境不公正的指标及多重灾害风险的来源”）的支持。