公众在氢气管道决策过程中的参与度：揭示偏好调节差距

《Energy Research & Social Science》：Public participation in the decision-making chain of hydrogen pipelines: Mapping the preference-regulation gap

　　鲁本·雷哈格（Ruben Rehage）|阿尔芭·福恩斯·戈麦斯（Alba Forns Gómez）|丽芙·马林·安德烈亚松（Liv Malin Andreasson）
荷兰格罗宁根大学，格罗宁根能源法与可持续性中心（GCELS），布罗尔街5号，9712 CP，格罗宁根

**摘要**

公众参与被广泛认为是能源转型过程中程序正义的关键要素。然而，如何在实践中设计参与机制，以符合公民对于参与时机以及他们希望影响哪些决策的期望，目前仍不清楚。本文结合了来自德国、西班牙和荷兰的调查数据（N = 3000），并对氢气管道治理的法律规定进行了比较分析。研究探讨了公民在决策过程中的哪些阶段希望参与、他们希望影响哪些类型的决策，以及现有法律框架是否反映了这些偏好。结果显示，公民的参与意愿在决策过程接近尾声时最高，尤其是当他们自身受到影响时。同时，受访者对不同决策类型的区分度较低。相关性分析进一步表明，影响不同决策类型的偏好与他们在决策过程中各个阶段的参与意愿之间存在强烈关联，这表明公民的参与倾向较为普遍，而非特定于某个阶段。法律分析显示，这三个国家的参与机会主要集中在项目审批阶段。尽管在公民受到直接影响时他们的参与意愿更高，但许多战略性和规划性决策却在决策过程的早期阶段做出，且公众参与度有限。这就揭示了公民对于希望影响哪些决策的广泛偏好与现行制度安排之间的差距。

**1. 引言**

可再生氢能被广泛视为到2050年将欧盟转变为气候中立经济体的关键要素[1]，尤其是在钢铁和化工等难以脱碳的行业[2]。实现氢能目标需要建设广泛的生产、运输和储存基础设施[3]。由于氢能及其可再生版本的网络技术本质上是相同的[4]，本文将统一使用“氢能”这一术语。

单个能源项目并非基于单一的政治决策；相反，它们是由一系列相互关联的决策（包括计划、方案和项目）共同构成的。文献中将这一过程称为“决策链”[5]。国际[6]、欧洲[7]和国家层面的立法[8][9]都规定，必须通过公众参与来让公民参与到决策过程中。

公众参与被认为能够促进“程序正义”[10]，这是“能源正义”[11][12][13]的重要组成部分。然而，在实践中，公众参与能源基础设施建设却经常面临挑战[14]。特别是，公众参与通常只在决策链的最后阶段进行，而此时项目的核心内容早已由早期阶段的关键决策确定[15]。文献指出，这样做可能会削弱公众的信任。尤其是当仅仅征求公民意见而未将其意见真正纳入最终决策时，这种情况尤为明显。这可能会被视为虚假的参与，从而加剧公众对能源项目的抵制[16]。

鉴于此，研究公民自己希望在氢能项目的决策过程中扮演何种角色至关重要，以确保能源转型能够以程序正义的方式进行。尽管关于能源转型中公众参与的文献日益增多，但现行法律框架与公民期望之间的契合度仍不明确。

现有研究从多个角度探讨了公众参与，包括定量[15][16]、定性[17][18][19][20]和法律[12][21][22]方法。然而，公众参与并非一个孤立的理论概念；它是一个实际过程，其中个人根据自己的经验、期望和观点参与受法律框架约束的决策过程[23][24]。但目前缺乏将公民的参与偏好与实际参与规则系统联系起来的综合研究[25]。

本文通过结合对三个欧洲国家公民参与偏好的实证调查和比较法律分析，填补了这一研究空白。具体而言，研究探讨了公民希望在决策链的哪个阶段参与（早期还是后期），以及他们希望影响哪些类型的决策（如计划、方案和项目）。然后，将这些实证观察结果与当前氢气管道决策链的公众参与法律框架进行对比。通过整合调查数据和法律分析，本文揭示了公民参与偏好与制度设计之间的差距，即公民的参与偏好在多大程度上与决策链中的制度安排相一致。特别是，研究考察了公民希望在哪些阶段有参与机会，以及这些机会是否允许他们影响他们认为重要的决策类型。

氢能经济是一个特别 timely 且相关的案例研究。由于氢能经济发展仍处于早期阶段，决策链及相关的公众参与形式仍在法律和行政实践中不断形成[26]。鉴于氢能基础设施的开发需要在未来进行大量的规划与审批决策，参与机会的法律设计变得具有实际治理意义，而不仅仅是理论上的问题。这一时机为评估新兴法律框架是否与公民偏好相一致提供了机会，从而在潜在冲突出现并固化之前加以改进。因此，在氢能经济发展初期揭示潜在的不匹配不仅具有学术价值，也对制定政策和监管者具有实际意义。

实证研究基于来自三个预计将在未来欧洲氢能经济中发挥重要作用的国家的调查数据（N = 3000）：德国、西班牙和荷兰[27]。这些国家在氢能进出口依赖程度[28][29]及基础设施战略[30]上存在差异，使其成为考察参与偏好与制度设计相互作用的有用对比对象。

本文探讨了三个研究问题：首先，公民希望在氢能项目决策链的哪个阶段参与？其次，公民在不同类型的决策中的参与偏好有何差异？第三，德国、西班牙和荷兰的氢气管道公众参与法律框架与实证观察到的偏好有何契合或差异？

通过结合定量调查数据和参与框架的比较法律分析，本文在三个方面为公众参与和能源治理研究做出了贡献。首先，它通过系统地考察公民在决策链中的参与偏好及其希望影响的决策类型，为程序正义的讨论提供了实证依据。其次，它将这些实证观察结果与实际中的法律框架联系起来，推进了现有研究。第三，通过对德国、西班牙和荷兰氢气管道治理的比较分析，本文发现了基础设施发展早期阶段参与偏好与监管框架之间的契合与不一致之处。

**2. 概念背景**

**2.1. 公众参与作为能源正义的关键要素**

关于能源项目实施的研究长期以来强调，能源转型的成功不仅取决于技术和经济可行性[31][32]，还必须以社会可接受的方式组织实施[33]。在这方面，程序正义被视为确保能源转型民主和社会合法性的关键要素，因此有助于更广泛的能源正义概念[11]。程序正义通常被分为三个核心维度：信息提供、包容性和参与性[34]。本研究重点关注后者。

文献中对公众参与有各种定义。例如，埃布森（Ebbeson）将其广泛定义为协作性参与，即项目所有者或决策者邀请公民共同讨论和决定影响环境的政策和项目[35]。尽管这些定义在细节上有所不同（详见[36]），菲奥里诺（Fiorino）提出了公众参与背后的基本概念，认为其具有规范、实质性和工具性三种目的[37]。规范性功能使公民能够行使影响自身决策的权利；实质性功能通过纳入公民的知识和专长来提高决策质量；工具性功能则使决策过程及其结果更受社会认可[38]。

文献普遍认为，公众参与本身并非目的[39]。通过对各种技术和基础设施项目中公众参与案例的研究[40]，文献指出，如果设计不当，公众参与程序可能会产生相反的效果：公民可能会感到沮丧，从而增加抵制情绪和降低接受度[41]。特别是当公民感觉自己被排除在重要决策之外时[15]。然而，这引出了一个问题：这些观察结果如何在实践中得到体现，即公民希望在决策链的哪个阶段参与，以及他们希望影响哪些类型的决策[25]。

**2.2. 时间问题：引入决策链作为分析视角**

没有任何能源项目是基于单一政治决策的；相反，一系列决策（项目、方案和计划）最终决定了具体能源项目的建设，如氢气管道[42][43]。文献将这一过程称为“决策链”[16]。早期阶段的决策往往会影响、限制或预先定义后期决策的范围[44]。因此，公众参与的机会及其影响范围在决策链中分布不均。尽管后期阶段的参与在形式上得到保障，但在实际影响核心项目参数的能力上可能有限[45]。

对于本研究而言，决策链的分析价值不在于提供全面的基础设施治理理论，而在于提供一种结构化的方式，用于分析能源决策背景下的公众参与顺序。这种方式有助于考察公众参与在整个过程中的发生时间，而不仅仅是将其视为一种单一的、统一的做法。

从这个角度来看，决策链早期的参与可能提供影响根本参数（如国家能源政策的战略决策）的机会，但往往较为抽象，对公民来说可能显得遥不可及[46]。相比之下，后期阶段的参与通常与具体项目和局部影响相关，这可能增加公民的参与感和意愿，同时限制了可讨论的决策范围[45]。这些差异突显了时间作为评估参与和程序正义的关键分析维度的重要性。

**2.3. 决策类型**

第二个分析维度涉及参与的对象类型。在决策链中，不同类型的决策在范围和影响上有所不同。主要决策涉及总体目标和战略方向（如国家氢能战略）；中级决策关注这些目标的具体实施方式（如氢气管道网络的选址）；次要决策则涉及项目的具体实施及其局部影响[44]。

需要注意的是，这些分类仅作为分析工具使用。在实践中，不同决策类型之间的界限可能存在重叠。因此，虽然这些区分不一定对应于正式的法律类别，但它们在分析上有助于捕捉公民对不同类型决策感知重要性的差异。研究表明，决策的时间维度和类型维度之间可能会出现紧张关系，例如，由于公民倾向于影响重大决策与他们更愿意在决策过程的后期阶段参与之间的潜在不一致性[16]。这种紧张关系被称为“参与悖论”：公民表达了影响重大决策的愿望，但同时更倾向于在决策过程的后期阶段参与，而此时这些决策通常已经不再开放讨论[38]。这种“悖论”并不是作为一个既定的实证发现或规范理论来处理的，而是作为一个参考点，引起人们对参与愿望与制度设计之间可能存在的错配的注意。

2.4. 公民的参与偏好作为一个分析类别

询问公民的参与偏好可以深入了解个人如何看待能源基础设施决策中的公平和有意义的参与，因此与感知的程序正义密切相关[47]。分析参与偏好有助于将抽象的参与理念建立在实证基础上，并评估公民如何评价现有的参与安排。重要的是，考察参与偏好并不意味着这些偏好应当自动转化为制度设计或法律框架。偏好可能会与其他规范考虑、行政限制或技术要求发生冲突[25]。尽管如此，参与偏好仍然是评估现有参与框架在多大程度上符合公民对程序正义期望的一个重要分析参考点，特别是在正在制定新的治理安排的背景下。

2.5. 法律框架作为公众参与的制度前提

公众对能源基础设施发展的参与并非在制度真空中进行。相反，参与是由法律框架结构化的（并且受到限制），这些框架规定了参与发生的时间以及哪些决策方面可以向公众征求意见[48]。从这个角度来看，关于公众参与的法律规则不仅仅被视为形式上的程序要求，而是将程序正义的规范期望具体化到具体治理环境中的制度化参与设计。法律框架通过将参与程序与特定的行政阶段联系起来，决定了公众参与在决策链中的位置[44]。由于决策类型从决策链的开始到结束有很大的变化，因此参与的正常顺序在塑造公民能够有意义地影响结果方面起着决定性作用。同时，法律框架定义了参与的范围，并决定了最终决策中是否以及如何必须考虑公众的意见（例如，[6]，[7]，[49]）。环境决策中公众参与的一个核心原则是参与必须发生在“所有选项仍然开放”的时候。这一要求在《奥胡斯公约》第6(4)条中有明确规定，旨在确保公众参与能够在决策过程的早期进行，从而对结果产生有效影响[6]。在这个意义上，该公约将参与与早期参与和在决策中有真实发言权的概念联系起来[5]。这样的设计选择反映了关于公民在基础设施治理中的角色以及民主参与与行政效率之间适当平衡的潜在假设[14]。

将公众参与的法律框架概念化为制度化的参与设计，允许系统地比较法律规定的参与程序与公民的参与偏好。这种观点不是将法律视为中立的背景条件，而是强调了它在不同国家背景下塑造参与实践和期望方面的构成性作用。基于这一框架，本研究探讨了公民的参与偏好是否以及如何与氢能基础设施治理中的制度设计相一致。具体来说，分析解决了三个研究问题：

1. 公民在决策链的哪些阶段表现出最高的参与意愿？
2. 公民在他们的参与偏好中如何区分重大决策、中等程度决策和次要决策？
3. 这些实证观察到的偏好在多大程度上与国家法律框架中规定的参与时间和范围相一致？

为了回答这些问题，分析分为三个步骤进行。首先，使用来自德国、荷兰和西班牙的调查数据来评估氢能项目在时间和决策类型方面的参与偏好。其次，进行比较法律分析，探讨这三个国家在氢能管道决策链中的公众参与是如何制度化的。第三，本研究将公民的参与偏好与法律参与框架之间的关系概念化为潜在的偏好-调节差距。这种差距被理解为实证观察到的参与偏好分布与决策链中的参与制度设计之间的分歧。特别是，它关注的是参与机会是否位于公民表现出参与意愿的阶段，以及这些机会是否允许他们对公民认为重要的决策类型产生影响。

3. 方法论

3.1. 调查设计和数据收集

分别在德国、西班牙和荷兰进行了三项在线调查，每项调查共有1000名受访者。共收集了3000份完整的问卷。这些调查由Dynata调查机构在2025年2月至3月期间进行。研究人员收到的数据已由调查机构完全匿名处理。参与者由调查机构从其现有的在线访问小组中招募而来。小组成员收到电子邮件邀请参与调查，并可以选择不参与。所有受访者在参与前都提供了知情同意。调查问卷被翻译成相应国家的语言。翻译由母语为这些语言的同事进行了测试，以确保跨国家背景下的概念等同性。根据最近的普查数据，对每个国家的年龄、性别、地区和教育水平进行了配额抽样。虽然并非所有类别都能完美满足配额目标，但应用了统计权重来使样本与大众所占比例对齐。德国的加权效率很高（96.66%），荷兰为84.62%，表明变异度较低。对于西班牙，加权效率较低（49.43%），这意味着有效样本量减少，统计精度也较低。因此，对西班牙的结果应特别谨慎解读。

问题以固定顺序呈现。在问题之前，向受访者提供了关于公众参与和氢能作为一种能源技术的简要背景信息。

3.2. 沿着决策链测量参与偏好

这项实证研究关注公民对氢能项目决策链中公众参与的表述偏好。参与偏好被概念化为受访者在不同决策阶段以及针对不同类型决策的参与意愿。

3.2.1. 按时间顺序的偏好

为了捕捉关于参与时间的偏好，向受访者展示了一个包含多个阶段的决策链示意图（见表1）。

表1. 时间顺序题目的分类。
- “我愿意……”
- “……参与国家级关于氢能的决策。”
- “……参与地区级关于氢能项目的决策。”
- “……参与地方级关于氢能项目的决策。”
- “……参与影响我的氢能项目的决策。”

问题的表述和顺序设计得足够抽象，以便在不同国家之间进行比较，同时反映了能源基础设施治理中典型的决策阶段。这些阶段的表述旨在让受访者无需详细了解规划或许可程序即可理解，从而确保回应反映出受访者对参与发生的时间和地点的直观理解。特别是“受影响”这一阶段被包含在内，反映了公众参与框架中普遍存在的法律逻辑，即通常赋予“受项目影响的公众”更广泛的参与权利，参见例如《奥胡斯公约》第2(5)条[6]。其他阶段不一定对应于正式的法律类别或规划阶段，但作为分析上和实证上有意义的参与时间近似。这种抽象使得这些题目能够捕捉不同国家背景下参与时间的差异。

使用7点李克特量表（1表示“完全不同意”，7表示“完全同意”）来衡量同意程度。我们将这一系列题目称为时间顺序题目。

3.2.2. 按决策类型偏好

除了时间顺序外，另一组题目捕捉受访者参与氢能项目决策链中不同类型决策的意愿。为了进行调查，提供了示例来说明所涉及的决策类型（见表2）。

表2. 决策类型题目的分类。
- “我愿意参与关于……的决策”
- “……我国家的未来能源供应。”
- “……我国家的氢能战略。”
- “……氢能项目的选址。”
- “……氢能项目的技术范围。”
- “……氢能项目的建筑许可授予。”
- “……氢能项目的当地环境影响。”

同样使用7点李克特量表来衡量同意程度。我们将这一系列题目称为决策类型题目。将决策类型题目分为重大决策、中等程度决策和次要决策，是为了捕捉决策链中不同决策在范围和影响方面的分析上有意义的差异（见第2.3节[44]）。没有直接向受访者介绍“重大”、“中等程度”或“次要”这些类别；这些分类是为了分析目的事后引入的，因此不会影响受访者的回答。为了确保分组题目的连贯性，使用了Cronbach's alpha来评估内部一致性。所有三个分类的可靠性都很高（重大：α = 0.914；中等程度：α = 0.882；次要：α = 0.875），支持其在后续分析中的使用。以这种方式对决策进行分组，可以系统地检查公民的参与偏好是否以及如何随着不同决策类型的感知重要性和影响力的变化而变化，同时保持足够的普遍性，以确保跨国家背景和法律系统的可比性。

3.3. 分析策略

实证分析遵循横截面、非因果设计，并应用描述性和推断性统计技术来检查参与偏好的模式。分析分为三个步骤，对应于第1节和第2节中发展的研究问题和概念框架。首先，分别考察公众参与的时间顺序和决策类型方面的偏好。报告平均值，以识别一般模式以及国家间的共性或差异。为了评估观察到的参与偏好差异是否超出了随机抽样变化所能预期的范围，应用了重复测量方差分析（ANOVA）作为描述性比较工具。当ANOVA结果显示出统计学上显著的差异时，使用Bonferroni事后检验来确定哪些组之间存在差异，同时考虑多重比较的影响。

其次，通过分析受访者在不同决策阶段参与意愿与他们参与不同类型决策意愿之间的相关性，来探索参与偏好的内部结构。这项分析旨在考察对特定类型决策的偏好是否与决策链中相应阶段的参与偏好相关联。这一步不是为了检验正式假设，而是探索性的，目的是评估公民的参与偏好是否以反映决策链规范逻辑的方式构建。

第三，将实证观察到的参与偏好与比较法律分析中确定的法定参与机会进行比较。这种比较构成了评估公民参与偏好与现有法律参与框架之间偏好-调节差距的基础。

4. 结果：描绘偏好-调节差距

4.1. 公民何时想参与？

在不同决策阶段，公民的参与意愿存在显著差异（见图1）。重复测量ANOVA表明时间顺序有一个统计学上显著的主效应（Greenhouse-Geisser校正后：F(2.62, 8749.38) = 433.13, p < .001, 部分η2 = 0.115）。从国家级决策（M = 4.22; SD = 1.71）到直接影响受访者的决策（M = 4.94; SD = 1.72），参与意愿逐渐增加。通过Bonferroni调整后的成对比较显示，所有阶段之间都存在显著差异。虽然效应大小表明各阶段之间存在中等程度的总体差异，但这种模式最好被解释为参与意愿的逐渐增加，而不是各个阶段之间的明显区别。下载：下载高分辨率图片（71KB）下载：下载全尺寸图片图1. 受访者在决策链不同阶段的平均参与意愿；误差条显示95%置信区间。国家也是一个显著的主效应，F(2, 3345) = 73.31，p < 0.001，η2p = 0.042。经过Bonferroni调整的成对比较表明，这三个国家之间存在显著差异（所有p ≤ 0.013），其中西班牙的受访者报告了最高的整体参与意愿，其次是德国，荷兰的受访者报告了最低的参与意愿。然而，较小到中等程度的效应大小表明，尽管国家之间的差异是一致的，但其幅度是有限的（见图2）。下载：下载高分辨率图片（82KB）下载：下载全尺寸图片图2. 不同国家公共参与时间点的平均值；误差条显示95%置信区间。时间和国家之间的交互作用在统计上不显著，F(5.23, 8749.38) = 0.54，p = 0.756，η2p < 0.001，这表明在受影响层面增加的参与意愿模式在不同国家背景下是一致的。4.2. 公民希望影响哪些类型的决策？进行了一项混合重复测量方差分析（ANOVA），以决策类型（重大、中等、次要）作为被试内因素，国家（德国、荷兰、西班牙）作为被试间因素。由于违反了球形性假设，应用了Greenhouse-Geisser校正。分析显示决策类型有显著的主效应，F(1.79, 5995.07) = 31.93，p < 0.001，η2p = 0.009。参与意愿的平均值对于次要决策略高（M = 4.56，SE = 0.028），高于重大决策（M = 4.45，SE = 0.028）和中等决策（M = 4.45，SE = 0.027）。经过Bonferroni调整的成对比较显示，次要决策与重大决策和中等决策都有显著差异（均为p < 0.001），而重大决策和中等决策之间没有显著差异。然而，非常小的效应大小表明，尽管这些差异在统计上显著，但实际意义不大。从实际角度来看，这些结果表明受访者对决策类型没有实质性区分，参与意愿的增加仅限于次要决策。尽管决策类型和国家之间的交互作用在统计上显著，F(3.58, 5995.07) = 12.31，p < 0.001，η2p = 0.007，但非常小的效应大小表明，不同国家之间在参与不同类型决策的意愿方面几乎没有实际差异，这表明决策类型之间的弱区分在不同国家中是一个普遍模式。下载：下载高分辨率图片（71KB）下载：下载全尺寸图片图3. 不同国家决策类型的平均值；误差条显示95%置信区间。在荷兰，次要决策的参与意愿略高于重大决策（M = 4.16）和中等决策（M = 4.05），而后两者之间没有差异（与次要决策的比较均为p < 0.01；重大决策与中等决策的比较为p = 1.00）。在德国，中等决策的意愿（M = 4.54）略低于重大决策（M = 4.65）和次要决策（M = 4.64），中等决策与其他两个类别之间存在小但显著的差异（p ≤ 0.002），而重大决策和次要决策之间没有显著差异（p = 1.00）。在西班牙，从重大决策（M = 4.64）到中等决策（M = 4.76）再到次要决策（M = 4.90）的意愿逐渐增加，所有成对差异均达到统计显著性（所有p < 0.001）。然而，这些差异的幅度很小（范围约为0.11–0.26个量表点），并且不同国家之间决策类型之间的弱区分模式大体一致。4.3. 参与偏好的内部结构：时间 × 决策类型为了探索不同时间层次和决策类型之间的参与偏好内部结构，对时间项和汇总的决策类型指数进行了相关性分析。相关性分析显示两个维度内存在强烈的关联（见表3）。决策链不同阶段的参与意愿高度相关（r = 0.64–0.83，所有p < 0.001）。同样，对重大决策、中等决策和次要决策的参与偏好也高度相关（r = 0.75–0.85，所有p < 0.001）。表3. 参与阶段与决策类型之间的皮尔逊相关系数；N ≈ 3000。所有相关性在p < 0.001时均显著。空白单元格重大决策中等决策次要决策国家层面，69 2,693,625地区层面，71 4,724,667地方层面，67 7,715,706受影响层面，60 0,647,675这些发现表明，在一个阶段或决策类型中表现出高参与意愿的受访者在其他阶段和决策类型中也倾向于这样做，这表明他们的参与偏好是广泛定向的，而不是有明显区别的。重要的是，不同维度之间也出现了强烈的正相关。对影响重大决策、中等决策和次要决策的偏好与在国家、地区、地方和受影响层面的参与意愿一致相关（r = 0.60–0.72，所有p < 0.001）。虽然在某些情况下，与地方和地区参与的相关性略高于与国家或受影响层面的相关性，但这些差异很小，并不形成特定决策类型与决策链特定阶段之间的系统对齐模式。总体而言，结果表明参与偏好具有差异化结构。参与意愿随着决策链后期、更具体阶段的进行而增加，而重大决策、中等决策和次要决策之间的区分相对较弱。跨维度的相关性进一步表明，影响不同决策类型的偏好与所有阶段的参与意愿呈正相关，特定决策类型与特定阶段之间没有特别强的关联。换句话说，在一个阶段或决策类型中表现出参与意愿的受访者也倾向于在其他阶段这样做。以下部分探讨了公共参与在国家法律框架内的制度结构，并评估了这些参与机会的时间和范围与实证观察到的参与偏好分布之间的关系。4.4. 将参与偏好与法律框架进行比较虽然实证调查更广泛地调查了人们对氢项目的参与偏好，但以下法律分析重点关注氢管道决策链中的公共参与。由于这些法律框架涉及战略规划、网络开发和项目批准阶段，因此在所研究的国家中最为直接可比。这使得可以考察整个决策链中的参与情况。此外，由于氢传输管道的空间范围和不可逆的选址决策，它们有可能在战略基础设施规划和当地关切之间产生冲突[50]。这使得它们成为研究能源治理中公共参与的特别相关的案例研究。基于第2节中引入的战略、规划和项目阶段的概念区分，本节将这一框架应用于德国、荷兰和西班牙的公共参与法律组织。这三个国家预计将在新兴的欧洲氢经济中扮演中心但不同的角色：德国可能会成为最大的工业用途氢进口国[28]，西班牙基于其可再生能源潜力将成为最大的出口国[27]，而荷兰旨在成为西北欧的氢枢纽[30]。同时，这三个司法管辖区在能源基础设施治理和公共参与方面代表了不同的制度方法。虽然所有欧盟成员国都受到共同的欧洲[7]和国际法律框架的约束，包括《奥胡斯公约》[6]，但三国的决策链组织方式不同。德国有一项综合的《能源工业法》[51]，而西班牙的各种不同能源技术由多项不同的法律监管[52]、[53]、[54]。荷兰有一个多层次的空间规划框架，包含多种参与工具[55]。因此，这三个国家作为案例研究，允许比较不同法律背景下的公民参与偏好。分析逐阶段进行，并将法律规定的参与机会的时间和范围与实证观察到的参与偏好分布进行比较。4.4.1. 氢计划：早期参与和战略决策氢计划代表决策链的最早阶段，涉及关于国家能源政策和氢发展的总体方向的重大战略决策。在这个阶段，德国和荷兰的公共参与有限。尽管德国的《氢战略》总体上强调了公共参与的重要性，但在其制定过程中似乎没有进行过正式的公民咨询[56]。在荷兰，虽然通过包括公共和私营利益相关者的工作组制定了氢战略[57]及相关政策文件[58]、[59]，但没有组织正式的公民参与[60]。相比之下，西班牙在制定氢战略期间进行了公众咨询，包括在草案最终确定之前的早期咨询以及之后的咨询[61,p. 61 seqq.]。然而，与行业利益相关者相比，公民的参与率仍然很低[61,p. 61 seqq.]。从实证角度来看，受访者表示对重大决策的参与意愿与其他类型的决策相似。然而，在这个阶段，参与要么不存在（德国/荷兰），要么只有有限的公众参与（西班牙），这表明各国在重大战略决策中的正式参与存在差异。4.4.2. 发展氢网络：网络规划期间的参与在战略规划之后，氢网络的发展构成了决策链的下一阶段，主要涉及中等决策，包括路线选择和技术网络参数。在德国，所谓的氢核心网络是通过涉及传输系统运营商和联邦网络机构的法律定义程序确定的，即《能源工业法》第28q条[51]。虽然进行了正式的公共参与，但咨询期仅限于两周。鉴于拟议网络的规模和复杂性，主管部门本身也承认“评论的截止日期相对较短”[62]。这可能限制了有意义的参与，因为只有行业利益相关者参与了[63]。在荷兰，氢网络的发展不是基于单一的行政程序。相反，它是在不同行政层面的多层空间和基础设施规划系统中进行的。公共参与机会正式嵌入到这些规划步骤中的几个步骤中，包括主要能源基础设施计划（PEH）[64]、环境计划（omgevingsplannen）[65, 第2.4条]，以及所谓的氢基础设施推广计划（Rollout Plan）[66]。在准备PEH的过程中，荷兰当局应用了参与价值评估（PVE）方法。PVE提供了一个在线环境，公民可以通过该环境表达他们对基础设施规划的偏好[64,p. 23]。同时，虽然空间规划工具（如环境计划）允许公民在相应的规划程序中提交意见，但现有文献表明，在某些环境计划的实践中并不总是进行法律规定的参与[55,p. 165]。此外，推广计划为国家氢网络的实际实施制定了路线图。然而，参与该计划的准备似乎主要涉及机构和行业利益相关者，而不是普通公众[67]。综合来看，荷兰网络规划阶段的参与机会分散在几个规划工具和行政层面。尽管存在正式的参与程序，但规划过程的碎片化可能使公民难以确定参与在何处最重要或甚至是否可能。由于西班牙的氢网络具有欧洲共同利益项目（PCI）的地位，因此根据欧洲法律享有更快的审批程序[68]。然而，这也有一些特殊要求。例如，需要发布关于氢项目审批过程的指南（见附件9.1.3 [69]）。这些指南明确说明了公共参与的发生地点和方式[70]。因此，在具体项目批准之前的第一轮公共参与中，将在所有计划氢管道的自治区进行公共参与[71]。这一程序伴随着公众可访问的信息门户[72]。实证上，重大决策和中等决策之间的区分较弱。受访者对这两类的参与意愿相似。然而，与后期受影响阶段的参与意愿相比，这个阶段的参与意愿并没有特别提高。实际上，各国在网络规划阶段的参与机会存在很大差异。在德国，公众咨询限于两周的时间段，没有吸引到任何参与。在荷兰，参与嵌入到一个多层次的规划架构中，涉及多个相互连接的工具，这可能使公民难以评估参与在何处最具影响力。在西班牙，这一阶段进行了正式的参与程序。虽然确实存在参与的机会，但其程序设计和制度安排差异很大，这引发了关于这种中间层次参与的可访问性和透明度的疑问。4.4.3 项目审批阶段：当关键参数基本确定时项目审批阶段是决策链的最终阶段，与许可和当地环境影响等次要决策最为相关。这也对应于“地方”或“受影响”层面的参与。在这一阶段，三国都正式建立了公众参与机制。在德国，有一个特定的行政程序，即所谓的规划审批程序（Planfeststellungsverfahren），该程序基于行政程序法，其核心是不同利益的权衡，从而体现了公众参与（见[73]第72节及后续内容）。然而，在氢能核心网络项目中，根据法律规定，所有相关的单独管道项目都被视为“压倒性的公共利益”（见[51]第28q（8）节）。尽管这些项目会经历包括公众参与在内的常规规划审批程序，但“压倒性的公共利益”似乎占据了几乎所有其他可能提出的公民利益的比重[24]。关于在土地上建设可再生能源设施的多个法院判决也支持了“压倒性公共利益”的强大程序地位[74，第139页]。因此，在公众参与开始之前，关于氢能管道建设的各种利益的权衡实际上可能已经被预先决定了。在荷兰，氢能管道的审批通过《环境与规划法》（Omgevingswet）中的项目决策程序进行（见[65]、[75]和[65]第6.1条）。因此，项目在早期就会公开宣布，并在此过程中进行咨询，通常伴随着环境影响评估和公众参与（见[65]第16.4.2条）。公民被邀请对项目提出反馈，主管机构必须透明地披露这些评论是如何被纳入项目决策中的（见[65]第5.47（3）条）。在西班牙，项目审批申请的两个核心要素是第一轮公众参与的结果报告（见上文4.4.2节），以及一份环境影响评估（EIA）报告，后者包括了针对具体项目受影响公众的第二轮公众参与摘要[76]。作为EIA的一部分，该项目将在30个工作日内接受受影响公众的参与（见[76]第37（4）条）。然而，决定是否将公众意见纳入EIA报告的决定权在于项目所有者（见[76]第38（2）条）。因此，如果要纳入公众意见，则必须再次咨询相关报告。尽管最终的所谓环境影响声明必须包含公众意见如何被考虑的结果（见[76]第41（2）条），但这种安排赋予了项目开发商对参与结果影响程度的较大 discretion。在这一阶段，所有三个国家都对公众参与有着明确的制度安排。然而，此前两个阶段做出的决策可能已经大大缩小了公众可以影响的选项范围。4.4.4 分析性综合：映射偏好与监管之间的差距总体而言，参与偏好与法律框架之间的比较揭示了决策链中的一致性和不一致性模式。从实证角度来看，参与偏好具有两个关键特征：首先，随着决策链的推进，公众的参与意愿增加，特别是在直接受到影响的阶段；其次，公众对各种类型决策的参与意愿普遍较高：受访者对重大、中等和次要决策的参与意愿相似，并且相关性表明这些偏好在不同的时间点和决策类型之间紧密相关。相比之下，法律分析显示，参与机会在决策链中的分布并不均匀。在三个国家中，公众参与在项目审批阶段最为制度化，而早期阶段提供的参与程序则更为有限或甚至不存在。基于此，可以更精确地界定偏好与监管之间的差距。参与机会通常出现在公民参与意愿最高的阶段，这表明在参与时间上有一定程度的一致性。然而，这些机会集中在决策链中受早期决策限制的影响范围内。相反，在做出根本性战略和规划决策的阶段，尽管公民表示希望影响这些决策，但参与机会却较少甚至没有。因此，偏好与监管之间的差距反映了法律上的分段参与结构与公民更普遍的参与意愿之间的偏离。法律框架沿着正式的行政阶段来安排参与机会，而公民的偏好似乎不太分化，并可能更多地受到感知相关性和受影响程度的驱动。这种差异在不同国家表现不同。在西班牙，虽然存在早期阶段的参与程序，但现有证据表明公民在这阶段的参与程度有限，这可能表明早期参与被视为意义较小或影响较小，更像是一种形式上的参与机会。在德国和荷兰，早期战略参与相对有限，这意味着根本性决策可能在几乎没有或完全没有公众参与的情况下做出。当项目在项目审批阶段进行公众参与时，许多重要决策可能已经在决策链的早期阶段做出，从而大大限制了公众的参与范围。在这方面，比较分析表明，在参与时间上存在一定程度的一致性，因为参与机会主要集中在受影响程度最高的阶段；但在决策链的不同阶段，可发挥影响的范围存在不一致性。这种参与意愿与实际影响范围之间的差异构成了本研究发现的偏好与监管之间的核心差距。5. 讨论5.1 细化“参与悖论”：时间、决策类型和结构一致性决策链的概念将能源基础设施治理描述为一系列相互关联的决策，从战略计划到项目审批程序[5]。在调查的三个国家中，我们的实证发现表明，随着氢能项目变得更加具体，公众的参与意愿在决策链的后期会增加。同时，受访者普遍表示愿意影响重大、中等和次要决策，不同决策类型之间的统计差异很小。这些模式表明，参与偏好并不是根据决策链中的制度顺序来安排的。相反，偏好似乎广泛分布在不同类型的决策中，并且在项目变得具体和个人相关时最为活跃。我们的数据进一步证实了所谓的“参与悖论”——公民希望影响重大决策，但他们更倾向于在决策链的后期参与[38，第343页]。本研究表明，受访者并不是因为希望影响某个特定决策而拒绝特定的参与时间（或反之亦然）。相反，参与偏好并不一定遵循法律框架的规范逻辑。此外，参与偏好跨越不同的决策类型，表明有一种普遍的参与倾向，而不仅仅局限于特定阶段或类型。因此，这种悖论更多表现为制度设计与公民参与意愿之间的结构性不匹配。5.2 制度顺序与偏好与监管之间的差距比较法律分析表明，在三个国家中，公众参与在决策链的后期阶段最为制度化，尤其是在项目审批程序期间。这与实证发现一致，即在决策链的后期，当氢能项目变得更加具体和个人相关时，公众的参与意愿会增加。这也符合《奥胡斯公约》的初衷，该公约是一项重要的国际条约，旨在促进环境决策过程中的透明度、公众参与和司法途径，赋予“受影响公民”更广泛的参与决策权利（见[6]第2（5）条）。从这个意义上说，法律框架似乎与实证测量出的公众参与时间偏好是一致的。然而，决策链的顺序结构意味着早期阶段做出的战略和网络层面的决策限制了后续的规划和审批程序[44]。因此，当达到项目审批阶段、公众参与最为明显时，早期决策已经大大缩小了公众可参与的选项范围。在三个国家中，战略规划阶段的早期公众参与要么根本不进行（德国和荷兰），要么虽然有形式上的参与但实际公民参与度有限（西班牙）。这意味着基础性决策是在几乎没有或完全没有公众参与的情况下做出的。结果，早期阶段做出的重大战略选择在很大程度上决定了后期参与的可影响范围。这与公众参与的一个核心原则相矛盾，即《奥胡斯公约》第6（4）条规定：公众参与应在“所有选项都仍然开放”时进行[6]。如果公众参与主要发生在核心参数已经确定的阶段，那么它可能会被认为影响力有限[11]。文献指出，被视为“虚假”或“伪”的参与可能会削弱程序公平性的感知，从而增加后续审批程序的阻力，从而复杂化个别项目的实施[15]。由于欧洲氢能经济被规划为一个网络技术[2]，对个别项目的抵制可能会妨碍氢能经济的有效实施。这种情况导致了一种偏好与监管之间的差距：公民的参与偏好广泛分布，与决策链的分段不一致，而法律框架则根据顺序和具体的阶段来分配决策权和参与机会。因此，偏好与监管之间的差距主要涉及决策链中决策权的分配：虽然参与机会通常出现在公民最愿意参与的阶段，但许多决定项目结果的决策却在早期做出，且公众参与度有限。5.3 对程序正义和能源治理的影响这些发现为能源正义领域的持续讨论做出了贡献，特别是关于程序正义的讨论。程序正义强调在能源转型过程中包容性、透明性和公平的决策过程的重要性[77]。赋予公民有意义的影响被认为是基础设施决策被接受和感知公平性的关键[47]。本研究表明，仅仅提供正式的参与机会并不一定能确保与公民的参与偏好一致。公民对受影响程度的重视与那种认为承担基础设施项目后果的人应该有有意义参与机会的正义立场相符[33]。同时，实证描述的决策类型之间的弱区分表明，参与愿望不仅限于地方问题，还涵盖了战略选择。假设战略规划和地方实施之间有明确分离的治理模式可能会低估参与偏好的广泛性。决策链的目的在于通过顺序安排决策并提供法律确定性，从而使复杂项目在行政上可行。在这种背景下，根据公民的偏好在决策链的后期阶段才让他们参与似乎不切实际，而同时在决策链的后期阶段才讨论重大决策，则可能造成问题。这不仅是行政需求的产物，也是“一事不再理”（res judicata）法律原则的结果，该原则限制了对已解决事项的重新讨论[78]。然而，研究结果表明，要改进公众参与的设计，不仅需要扩大参与机会，还需要确保参与与那些关键战略决策尚未确定的阶段相关联。从实际角度来看，这意味着在战略和网络规划阶段需要更早、更透明、更有影响力的参与程序，并且在项目阶段需要更清楚地沟通哪些问题尚未最终确定。诚然，这种全面的公众参与方法并不一定能消除人们对个别项目乃至整个氢能转型的抵制。尽管如此，提供在决策链的战略和网络层面的参与机会，并明确说明公众意见如何影响这些决策以及哪些决策在项目层面仍可接受公众意见，可能会增强决策过程的合法性。如何将这一理念付诸实践仍然是参与式能源转型治理中的一个核心挑战。

虽然本研究以氢能为案例研究对象，但这里发现的结构性动态并不一定仅限于氢能基础设施。许多大规模能源基础设施项目的决策链和参与集中在后期阶段是其典型特征。例如，“参与悖论”最初就是在风能领域被提出的[16]。从这个意义上说，本研究描述的偏好-监管差距也可能适用于能源转型中的其他技术。同时，制度安排和冲突动态可能因技术领域而异，因此需要进一步的比较研究来评估此处观察到的模式能在多大程度上得到推广。

5.4. 限制与未来研究方向
在解读研究结果时，应考虑几个限制因素，这些因素也指出了进一步研究的途径。首先，实证分析基于横断面调查数据，因此无法对法律框架与公民参与偏好之间的关系进行因果推断。研究识别了制度设计与参与意愿之间的结构性模式及潜在错位，但并未说明具体的程序安排如何在实践中塑造参与行为[79]。调查偏好与法律框架之间的比较更多是分析性的而非因果性的。基于阶段的框架有助于跨国家进行系统比较，但它必然简化了各国法律的具体差异，未能捕捉公民在实践中的真实参与体验。纵向或实验性设计将使未来的研究能够考察当公民面临具体项目、政策环境变化或不同程序设计时，他们的参与偏好如何演变。

其次，调查捕捉的是表达出的参与意愿而非实际参与行为。虽然意愿是参与意愿的重要指标，但行为参与可能还受到信任机构、信息获取或资源限制等因素的影响[80]。相反，也可能是因为公民对参与决策链高级别的决策没有足够的信心，或者认为这些程序过于复杂和抽象。鉴于氢能是一项相对较新的技术（至少作为大规模能源技术），可以假设受访者迄今为止尚未接触过任何氢能项目。此外，基于调查的参与偏好测量可能受到社会可接受性偏见的影响：受访者可能表达了参与公共决策的普遍意愿，尽管他们的实际参与行为可能更为有限[81]。这可能导致对所有国家参与意愿的高估。未来结合调查数据与行为测量或定性方法的研究可能会更深入地了解公民如何解读参与机会以及他们在决策链不同阶段的影响力范围。

第三，尽管采用了加权程序来提高代表性，但西班牙的加权效率较低，导致有效样本量和统计精度下降。虽然总体上的跨国模式是稳健的，但对于具体国家的解读应保持适当的谨慎态度。将比较范围扩展到具有不同行政传统的其他国家（理想情况下是西欧以外的国家）将进一步提高研究结果的普遍性。同样，关于人口因素如何影响不同决策或决策链不同阶段的参与意愿的问题也需要进一步研究。

最后，法律分析以氢能输送管道为例，探讨了氢能基础设施治理的范例。输送管道特别适合分析整个决策链中的参与情况，因为它们涉及战略规划、网络开发和项目审批。然而，对于其他氢能技术（如电解器或地下储存设施），参与安排可能会有所不同。此外，偏好-监管差距的识别是基于描述性调查数据与定性法律分析之间的分析比较。虽然这使研究能够识别出一致性与不一致性的模式，但并未提供该差距的量化度量或法律设计如何影响参与意愿的因果检验。未来的研究可以评估这种偏好-监管差距是否也会出现在其他技术领域和监管环境中。

6. 结论
本文探讨了公民的参与偏好与氢能基础设施治理中的法律框架之间的关系。通过结合来自德国、西班牙和荷兰的调查数据，并对氢能输送管道的决策链进行比较法律分析，研究了公民希望在决策链的哪些阶段参与以及他们希望影响哪些类型的决策——以及法律框架是否与这些偏好相一致。实证分析表明，随着决策进程的推进，公民的参与意愿会增加，在他们直接受影响的阶段达到最高水平。同时，公民对重大决策、中等决策和次要决策的参与意愿同样较高。相关性分析进一步表明，参与偏好在决策链的不同阶段和决策类型中广泛分布，并不局限于决策过程中的某个特定点。

比较法律分析显示，在三个国家中，参与机会在决策链的后期阶段最为制度化，尤其是在项目审批程序中。在这方面，法律框架与公民在项目具体化时更强烈的参与意愿大体相符。然而，许多影响项目结果的战略和网络层面决策是在决策链的早期做出的，此时公众参与有限。因此，本文发现的偏好-监管差距反映了公民广泛分布的参与意愿（即他们希望影响的决策）与制度安排（即参与集中在许多关键决策已经做出的阶段）之间的结构差异。

这些发现通过强调不仅要关注是否发生了参与，还要关注决策链不同阶段哪些决策仍可接受公众影响的重要性，为能源转型中的程序正义讨论做出了贡献。更广泛地说，研究结果表明，改进能源基础设施规划中的参与设计需要更加关注参与在整个决策链中的整合方式，而不仅仅是关注单个程序阶段。

作者贡献声明：
Ruben Rehage：撰写——审阅与编辑、撰写——原始草稿、可视化、验证、软件、资源管理、项目管理、方法论、调查、正式分析、数据管理、概念化。
Alba Forns Gómez：撰写——审阅与编辑、调查、概念化。
Liv Malin Andreasson：撰写——审阅与编辑、调查、概念化。