在加纳将REDD+保护措施制度化：这加剧了权力不对称现象并延续了现有做法

《Forest Policy and Economics》：Institutionalizing REDD+ safeguards in Ghana: A reinforcement of power asymmetries and existing practices

　　埃丝特·瓦哈布|朱丽叶特·阿伦达-德穆蒂埃|英格丽德·维瑟伦-哈马克斯
地理、规划与环境，奈梅亨拉德布德大学管理研究所，Heyendaalseweg 141，6525AJ，奈梅亨，荷兰

摘要
REDD+ 计划在实施过程中包含了保障措施，旨在解决社会和环境不公正问题，并促进非碳价值的发展。然而，对于这些保障承诺如何转化为国家政策和实践的理解仍然有限，因为以往的研究大多局限于特定保障要素或 REDD+ 的整体框架。通过运用“制度拼凑”概念、参与观察、半结构化访谈和文献分析，我们开展了一项案例研究，探讨加纳如何在国家和项目层面调整和实施 REDD+ 保障措施。研究发现，在国家政策层面，政府通过咨询机构将部分捐助者提出的保障措施整合到了一套混合性的保障原则中，以满足资金需求，从而将当地社区及其民间社会代表排除在国家保障政策制定过程之外。在项目层面，保障措施仅得到部分实施，因为政府主要依靠现有的网络（包括可可公司和已经在当地实施某些保障措施的非政府组织）。但可可公司会选择符合自身利益的保障措施，而国际非政府组织则实施与其现有工作相重叠的保障措施，这加剧了既有做法的持续存在，并忽略了那些与其活动或利益不符的保障措施。我们得出结论：保障措施主要是为了满足捐助者的要求而被工具化使用的，并未真正转化为实际行动。建议政府和捐助者将保障措施的解释与捐助者合规要求脱钩，并设立专门的资金渠道来落实 REDD+ 保障措施。

1. 引言
REDD+ 指的是减少森林砍伐和退化带来的排放，同时强调发展中国家的森林保护、可持续管理和森林碳储量的增加（《联合国气候变化框架公约》，2010年，决定1/CP.16）。这是《联合国气候变化框架公约》发起的一项气候缓解倡议，旨在利用气候资金激励发展中国家减少森林砍伐和退化带来的排放（《联合国气候变化框架公约》，2005年，2013年）。环保运动批评 REDD+ 存在社会和环境不公正的问题，例如忽视了社区权利以及忽视了原住民的知识和生计。此外，REDD+ 还被指责以企业利润为优先考虑，而将减排责任转嫁给当地社区（Arora-Jonsson 等，2016年；Bruna，2022年；Kansanga 和 Luginaah，2019年；Sessin-Dilascio 等，2024年）。为应对这些批评并推进非碳目标，REDD+ 计划设计了环境和社会保障措施。2010年《联合国气候变化框架公约》通过的坎昆保障措施包括尊重原住民和当地社区的知识、权利和生计，确保包括原住民在内的所有利益相关者的充分有效参与，以及保护天然森林和生物多样性。然而，《联合国气候变化框架公约》并未提供关于如何在国家层面转化和实施这些保障措施的详细指导（Christen 等，2020年；联合国环境规划署，2024年）。此外，大多数 REDD+ 实施国家面临着多种保障体系的存在。除了坎昆保障措施外，多个国际组织也提出了自己的保障标准，以提供财政和技术支持（世界银行的森林碳合作伙伴计划推广其运营政策，现称为环境与社会框架；联合国-REDD 计划要求各国根据《社会与环境原则和标准》制定国家保障方案；REDD+ 社会与环境标准是一项自愿性倡议，用于监督国家和次国家级 REDD+ 计划的社会和环境绩效）。这些其他保障政策和程序的某些方面与《联合国气候变化框架公约》的坎昆保障措施存在不一致（Wallbott 和 Florian-Rivero，2018年）。尽管大多数 REDD+ 国家参考这些国际标准制定自己的国家保障框架，但关于保障承诺如何根据具体国情转化为国家政策和实践的 clarity 还很有限。

近期关于 REDD+ 制度化的研究大多集中在 REDD+ 的整体框架上；虽然也有研究专门探讨保障措施的实施，但这些研究往往局限于特定方面（如社会保障措施，或更狭义地探讨当地参与等）。仅有少数研究分析保障措施如何转化为国家法律或政策（例如尼泊尔的 REDD+ SES 和墨西哥的坎昆保障措施）。因此，本文旨在探讨一个国家如何将多个国际保障标准整合为国家保障政策，并在实践中加以实施。

本文以加纳为例，观察到该国的 REDD+ 保障框架融合了多个国际保障措施（如坎昆、世界银行、联合国-REDD、REDD+ SES）及现有国家政策。然而，在次国家级项目层面，保障措施的实施显得零散且不充分。涉及当地社区有效参与、利益共享、森林治理和租赁改革的保障措施未能得到充分落实，而关于减排逆转和迁移的保障措施则基本被忽视（Andoh 等，2024年；Dugasseh 等，2024年；Johnson，2021年）。这些现象表明，在加纳，某些保障措施在政策和实施层面被调整、修改或排除。为理解这一现象，我们提出以下问题：REDD+ 保障措施在加纳是如何被调整和实施的？

我们采用“制度拼凑”概念，强调“制度是如何在社会中形成或实践的”（Cleaver，2012年，第35页）。该概念有助于分析制度和参与者在保障措施调整和实施中的作用，补充了以往主要关注 REDD+ 制度化过程的权力机制的研究（Chorito 和 Assefa，2024年；Moeliono 等，2020年）。本文也为加纳及其他 REDD+ 发展中国家和国际机构在制定有效保障政策方面提供了宝贵的见解。鉴于目前评估保障措施遵守情况的机制仍不完善（Christen 等，2020年；Kapos 等，2022年），这一点尤为重要。我们认为，保障措施的调整和实施过程被强势行为体和利益集团所操控，其目的主要是为了满足捐助者的要求，而忽视了保障措施最初的设立初衷（即推动社会和环境目标的实现）。因此，我们建议将保障措施的解释与捐助者的合规要求分离，让保障措施背后的社会和环境逻辑得到应有的重视。

2. 分析框架
我们采用“制度拼凑”框架（Cleaver，2012年），该框架关注行为体与制度结构之间的互动，以了解加纳如何调整和实施保障措施。首先介绍这一概念的起源及其与研究问题的相关性。

2.1. 制度、行为体和权力
North 将制度定义为“社会中的规则”，这些规则定义了人类交往的边界，影响政治、社会或经济领域的激励机制（North，1990年）。制度包括由正式组织制定的规则，以及“非正式程序、惯例、规范和习俗”（Hall 和 Taylor，1996年，第6页）。我们采取批判性制度主义视角，认为制度嵌入在社会意义和现有实践中（Cleaver，2012年；Whaley，2018年）。新引入的制度必须面对这些既有的意义和实践，经过“制度拼凑”过程，产生预期和非预期的结果（de Koning，2011年）。因此，批判性制度主义明确了制度（包括其在特定情境下的调整）是如何“嵌入日常实践并蕴含权力关系和文化意义的”（Whaley，2018年，第139页）。

“制度拼凑”概念体现了制度的调整过程。Cleaver 和 de Koning（2015年，第4页）将制度拼凑定义为“人们有意识或无意识地利用可用材料重新组合制度安排的过程”。换句话说，制度拼凑意味着正式和非正式规则、旧规则和新规则的重组，从而修改旧规则或创建新规则（Cleaver，2012年；de Koning，2011年；Whaley 等，2021年）。我们将其视为新的制度，这些新制度经过创造性调整后被实施。

行为体在制度拼凑过程中起着关键作用（Cleaver，2007年；Cleaver，2012年）。我们采用 Enserink 等人的定义：行为体是指“能够影响决策的社会实体，无论是个人还是组织”（Enserink 等，2022年，第79页）。行为体不同于利益相关者——后者范围更广，可能不参与决策或行动，但仍关心结果（Enserink 等，2022年；Opoku 等，2025年）。在本文中，我们主要使用“行为体”一词，但在某些情况下会使用“利益相关者”以符合《联合国气候变化框架公约》的术语。

在制度拼凑中，权力指行为体启动有目的行动的能力（Cleaver，2007年）。这意味着行为体可以动员资源来影响决策。在这种意义上，权力是一种“资本”，可以用来实现有利的结果（Cleaver，2012年，第21页）。Cleaver 和 Whaley（2018）指出，掌握物质和象征资源（如专业知识、资金和话语权）的行为体能够“主导辩论议题、设定议程并使调整后的安排合法化”。因此，这些有能力的行为体可能主导拼凑过程，从而产生对其有利的结果。

制度拼凑中的权力也是互动的，因为它发生在社会背景下，制度结构决定了机会和资源的获取方式，行为规范和身份认同由社会决定而非个人选择（Cleaver，2007年）。制度结构为行为体设定了行动边界，但这些结构也可能被重新塑造（Cleaver，2012年）。制度要么限制行为体，要么促进其行为。当行为体创造性地克服限制时，就会引发制度变革（Cleaver，2007年）。

2.2. 制度拼凑过程
当新引入的制度需要适应特定情境时，就会发生制度拼凑。我们从两个方面探讨适应过程：首先，行为体重组来自外部或新制度及现有制度的合法化话语、假设、符号权威、信念和价值观等资源（Cleaver，2012年）。Mateus 和 Sarkar（2024年，第839页）将此过程称为“观念拼凑”，认为这种重塑观念的方式可能产生创新性解决方案。其次，行为体依赖其网络和与外部行为体的合作作为资源动员手段（称为“外部拼凑”：Mateus 和 Sarkar，2024年），利用现有网络中的资源可获取资金、专家建议和人才支持新的制度。Carstensen 和 R?per（2023年）将这种合作视为集体拼凑，即不同行为体共同参与政策调整。集体拼凑因其符合理想主义价值观以及优化资源、增强合法性的实际需要而受到重视（Papazu，2021年）。这些策略揭示了制度拼凑的内部运作机制。

de Koning（2011年，第35页）提出了三种新的制度融入特定情境的过程：首先是“聚合或实践混合”，即“各种制度元素的重组”（de Koning，2011年，第32页），即外部规定与当地制度的规则、规范和实践相结合（Cleaver，2012年，第211页）。布斯（Booth，2012，第14页）提出了“实践性混合”（practical hybridity）这一术语，用以描述从当地文化中借鉴元素，以适应新制度到特定地区的情况。在实践中，新制度会被“拆解、重塑并融合”到现有的本地制度中（Cleaver，2012，第211页）。行动者倾向于这种适应方式，因为它们在认知和经济上要求较低。如果新的安排能够融入现有的正式或非正式制度，包括传统实践，行动者就可以使其合法化。这使行动者不必繁琐地逐一谈判每一个决定和行动（Cleaver，2012；Jones，2015）。并不是所有新引入或强加的制度都会被改编成实践性的混合体或经过聚合过程。第二种可能发生的过程是“修改”（alteration），即新引入的制度没有被融入或融合到环境中，而只是对现有制度进行了轻微的调整。修改可以指“规则弯曲”或仅部分采用新制度（de Koning，2011，第82页）。第三种过程是“拒绝”（articulation），即新引入的制度被拒绝或忽视，de Koning（2011）将其称为这种情形。新制度可能被认为是“不可接受的、不相关的或社会上不适当的”，或者本地制度因此得到加强，作为一种抵抗形式（Cleaver，2012，第211页）。利用de Koning（2011）提出的聚合、修改和拒绝三种过程，我们识别并研究了在引入保护措施时发生的制度拼凑（institutional bricolage）现象。

本研究分析框架中阐述的概念见下图1。它展示了当新制度被引入时发生的制度拼凑过程，以及其中的中介代理和制度因素。

3. 方法
3.1. 案例研究：加纳的国家级和次国家级REDD+项目
本研究采用嵌入式案例研究方法，有一个主要案例和几个子分析单元，从而能够更详细地分析其中的各个组成部分（Yin，2018）。本文研究加纳的国家级REDD+项目和一个次国家级REDD+项目。加纳的REDD+进程始于2008年，并在2016年制定了国家REDD+战略。该战略将提议的森林砍伐干预措施与主要商品供应链联系起来，设计了吸引私营部门投资的针对性REDD+行动。加纳的REDD+项目围绕与可可、油棕和乳木果等商品相关的特定生态区域进行规划（加纳林业委员会，2016a；加纳林业委员会，2016b）。在国家层面上，我们研究了REDD+相关各方如何结合多种保护措施来形成国家REDD+保护体系。在项目层面，我们重点关注加纳可可森林REDD+项目（GCFRP），因为它是加纳的旗舰REDD+项目，并经历了整个REDD+实施周期，包括REDD+准备、实施以及减排付款（FCPF，2022）。因此，它提供了全面的数据和见解，有助于理解所采用的国家REDD+保护措施是如何实施的。

3.2. 数据收集
本研究分析了来自不同来源的数据，包括文件、参与者和非参与者的观察记录以及半结构化访谈。文件的选择基于它们与保护措施制定和实施的关联性，其中包括在加纳保护措施讨论中占据重要地位的国际保护措施文件。此外，我们还收集了受访者提到的国家级和GCFRP项目层面的各种REDD+保护措施文件，如会议记录、保护措施培训材料、政策制定报告和咨询报告（表2）。我们重点分析了哪些保护措施被纳入国家政策和实践，哪些被忽略，以及参与政策适应过程的各方和所用策略。

3.3. 数据分析
数据分析采用了多种方法，包括文档分析、参与者和非参与者观察以及半结构化访谈。文档的选择基于它们与保护措施制定和实施的相关性。我们分析了那些被纳入国家政策和实践的保护措施规则，以及那些被忽略的规则，并识别了参与政策适应过程的各方和所采用的策略。

4. 结果：加纳的保护措施适应与实施
4.1. 在国家层面适应REDD+保护措施
本节探讨了REDD+相关各方如何将各种国际保护措施工具整合到国家REDD+保护框架中，以及影响这一政策制定过程的因素。采用了国家REDD+保障措施（加纳的社会与环境原则）：
1. 与国家森林计划的目标一致
2. 与适用于加纳的REDD+的国际公约和协议的目标一致
3. 国家森林治理的透明度和有效性
4. 尊重当地社区的权利
5. 公平分配REDD+干预措施带来的利益给所有相关的当地社区
6. 利益相关者参与的有效性
7. 生物多样性的保护及其环境服务的提供
8. 应对逆转风险
9. 减少排放转移（或泄漏）
10. 有效使用生物和环境控制方法
11. 物理文化资源的保护与保存

根据加纳2018年的REDD+社会与环境原则、标准和指标文件（PCIs），关于国家REDD+保障措施的具体内容，文件指出该框架的制定参考了自然资源管理（NRM）和REDD+的国际保障工具，包括《联合国气候变化框架公约》坎昆会议保障措施、世界银行运营政策以及非洲开发银行（AfDB）的运营保障措施。此外，还参考了加纳自身的政策、法规和法律，以及各类已批准的相关环境、森林和可持续发展国际协议（DP7；GO21；RI3；PCIs，2018；详见附录A中的参考文献列表）。

适应过程由顾问团队领导（见第4.1.2节），他们首先进行了法律分析，以确定“坎昆保障措施文本中体现的广泛权利和义务如何在美国得到体现”（PCIs，2018）。因此，坎昆保障措施的七项总体原则根据国情进行了描述，并明确纳入了国家REDD+保障框架中。世界银行的运营政策（见表5）也在国家REDD+保障措施中发挥了重要作用。世界银行的FCPF和GCFRP项目要求进行战略环境与社会评估（SESA），以明确在加纳实施REDD+时将触发哪些世界银行运营政策。随后，所有被触发的世界银行运营政策都被纳入国家保障措施中，并消除了与坎昆保障措施的重叠部分。同时分析了非洲开发银行（AfDB）的保障框架，但由于其与世界银行保障措施相似，采用了共同方法，将AfDB的原则纳入了世界银行的框架（DP4；PCIs，2018）。绿色气候基金（GCF）的要求也被考虑在内，但由于GCF采用的方法与《联合国气候变化框架公约》关于REDD+的决策一致，因此通过包含坎昆保障措施来满足这些要求。

表5. 加纳REDD+保障原则与坎昆保障措施及世界银行运营政策的对应关系

加纳国家REDD+保障措施（加纳的社会与环境原则）
- 坎昆保障措施
- 世界银行运营政策
1. 与国家森林计划的目标一致
2. 与适用于加纳的REDD+的国际公约和协议的目标一致
a) 行动应补充森林保护或与国家森林计划及相关国际公约和协议的目标一致（OP 4.01关于环境评估；OP 4.36关于森林）
3. 国家森林治理的透明度和有效性
b) 透明的、有效的国家治理结构，同时考虑国家立法和主权（OP 4.36关于森林）
4. 尊重当地社区的权利
5. 公平分配REDD+干预措施带来的利益给所有相关的当地社区
c) 尊重土著人民和当地社区成员的知识和权利，同时考虑相关国际义务、国情和法律，注意到联合国大会已通过《联合国土著人民权利宣言》（OP 4.10关于土著人民）
6. 利益相关者参与的有效性
d) 相关利益相关者的充分和有效参与，特别是土著人民和当地社区（OP 4.01关于环境评估；OP 4.04关于自然栖息地；OP 4.36关于森林；OP 4.10关于土著人民；OP 4.12关于非自愿重新安置）
7. 生物多样性的保护及其环境服务的提供
e) 行动应符合自然森林和生物多样性的保护，确保这些行动不用于转换自然森林，而是用来激励自然森林及其生态系统服务的保护，并增强其他社会和环境效益（OP 4.04关于自然栖息地）
8. 应对逆转风险
f) 采取行动应对逆转风险（OP 4.01关于环境评估；OP 4.04关于自然栖息地；OP 4.36关于森林）
9. 减少排放转移的风险
g) 采取行动减少排放转移（OP 4.01关于环境评估）
10. 有效使用生物和环境控制方法进行害虫管理（OP 4.09关于害虫管理计划）
11. 物理文化资源的保护与保存（OP 4.11关于物理文化资源）

加纳REDD+社会与环境原则、标准和指标文件（PCIs，2018）还提到，加纳REDD+保障原则的制定参考了IUCN的“支持贫困者的REDD+方法”，该方法包含七项指导“公平实施REDD+”的原则。这些原则是在加纳、危地马拉、印度尼西亚巴布亚省和喀麦隆等地通过多利益相关者进程的实施和测试中形成的（PCIs，2018）。除了这些文件化的保障工具外，加纳的社会与环境REDD+保障措施文件（2018）还指出，其灵感也来自巴西和印度尼西亚等在REDD+保障措施制定方面处于领先地位的国家。然而，文件并未详细说明这些灵感是如何融入或反映在保障措施中的。

整个国家REDD+保障措施的制定过程体现了“拼凑”（de Koning, 2011）的特点。我们观察到，国际保障措施特别是坎昆和世界银行的保障措施中的核心条款被借鉴并与其国家的政策、法规和可持续性法律相结合，形成了一个实用的混合体（Booth, 2012）。尽管有许多文件（见附录A）表明政府参与了国家REDD+保障措施的制定，但只有坎昆保障措施和世界银行运营政策（以及非洲开发银行和绿色气候基金的相关内容）被明显整合进来。值得注意的是，调整后的国家保障原则与相应的坎昆保障措施和触发世界银行保障措施之间存在一一对应关系（表5）。

4.1.2 解释国家保障框架的拼凑性质
4.1.2.1 主要参与者：一个小型顾问团队与广泛的网络
尽管政府最初组建了一个庞大的参与者网络，但实际的REDD+保障措施是由一个小型顾问团队开发的。加纳林业委员会利用其个人和专业网络（一种拼凑工具，Mateus和Sarkar, 2024）来建立国家层面REDD+各项安排的初步治理结构。为此成立了新的多利益相关者国家REDD+工作组（NRWG），为REDD+提供总体指导和建议。此外，还成立了七个专门的工作组来处理REDD+的具体组成部分，其中包括由拥有法律保障和治理方面专业知识的民间社会组织成员及传统权威组成的保障措施小组（CS2；GO7；RI3）。此外，还成立了由林业委员会气候变化部门管理的国家REDD+秘书处（NRS），负责协调REDD+的实施。

尽管有这些治理安排，政府仍将国家REDD+保障措施的政策制定工作外包给了顾问。选择顾问的原因是资金来源。加纳国家REDD+保障措施的制定资金来自德国经济合作与发展部（BMZ），荷兰发展组织（SNV）担任咨询机构。SNV随后与国际咨询组织Climate, Law and Policy（CLP）合作，提供技术支持（GO21；RI3）。我们观察到，保障措施小组主要在后期发挥了作用，他们审查并最终确定了顾问起草的保障原则、标准和指标（DP1；GO3；GO7；GO21；PCIs，2018）。一位保障措施小组成员在评论其在最终确定国家REDD+保障措施文件中的作用时说：“保障措施小组的任务是评估这些建议的实用性。它们是否现实可行？之前是否有过类似尝试？”（CS2）。为解决这些问题，保障措施小组与顾问们进行了多次讨论。

政府优先选择顾问的主要原因是希望制定出一份看起来专业且符合资助机构要求的保障措施文件。有人指出：“国际组织非常注重专业性和技术细节，而加纳的当地人可能不符合他们的标准。因此，他们希望国际顾问代为起草这些内容”（CS14）。因此，顾问们基于其能力和可信度被聘请，以生成一份被认为是专业且符合国际标准的保障措施文件。事实上，大多数受访者都将顾问称为“专家”和“技术团队”，赋予他们领导保障措施制定的权威（GO3；CS2；PCIs；2018）。政府通过顾问的主要动机是让外部捐助者满意并满足资金要求。

4.1.2.2 主要参与者和机构结构的作用
虽然国家REDD+保障措施的制定由各国自行负责，但这一过程深受强大国际参与者和机构结构的影响。推动保障措施的国际参与者常常利用其作为资金提供者的角色，确保受援国采纳这些措施。REDD+ heavily依赖多边融资，为了维持援助流动，政府不得不与《联合国气候变化框架公约》及多个捐助者的要求保持一致，并将这些要求与国家法规相结合，形成了国家REDD+保障措施。

《华沙REDD+框架》（WFR）为REDD+的实施提供了指导，将基于绩效的支付与保障措施报告联系起来（UNFCCC，2013）。《联合国气候变化框架公约》要求各国报告在实施REDD+过程中如何遵守坎昆保障措施的原则。此外，坎昆保障措施建议REDD+干预措施在解释保障措施时考虑“国家森林计划及相关国际公约和协议”（表5，UNFCCC，2010，第26页）。这意味着需要参考或利用各种国家、国际和REDD+特定的保障工具。根据加纳的国情解释坎昆保障措施对于每个实施国设计的保障信息系统（SIS）也至关重要，该系统用于展示保障措施的执行情况。各国还需向《联合国气候变化框架公约》提交信息概要（SOI），说明保障措施如何得到执行和遵守（促进和支持）。该概要必须包括“根据国情对每个保障措施的描述”（PCIs，2018）。这一要求促使政府通过顾问参考了广泛的国际和国内文件（见附录A）来进行国家保障措施的调整。尽管这可能是出于表面上的考虑，因为其中许多文件的目标并未真正融入保障措施中。

此外，寻求世界银行、绿色气候基金（GCF）和非洲开发银行（AfDB）基于结果的融资的国家必须确保遵守其保障措施（CS2；GO7；GO21；DP1；DP2；DP6）。一位受访者表示：“捐助者规定这些是提供资金的条款和条件。这是底线。如果我们可以拒绝的话，或许情况会不同”（GO21）。加纳政府采纳了多个多边机构的国家REDD+保障措施，以符合资金要求，从而获得这些机构的财政支持。一位保障措施小组的成员说：“在加纳的情况下，因为我们同时涉及多个REDD+项目，比如GCF和联合国REDD+项目，所以我们试图从这些项目中挑选合适的元素，整合成一个符合所有要求的综合文件。”（CS8）

大多数资助机构都关心自己的保障措施，并希望在国家保障措施中看到这些措施得到体现（DP1；DP4；DP6；DP7；GO21）。关于世界银行的保障措施，一位受访者表示：“对于加纳来说，我们采用了在世界银行支持下的减排计划；因此，我们必须遵循世界银行的政策”（DP1）。这表明政府在将其主要资助机构的保障措施纳入国家保障文件方面的自由裁量权有限（DP1；GO7；GO21）。在世界银行的标准的翻译过程中被优先考虑，因为它们正在资助加纳的REDD+准备工作，以及南部加纳的加纳可可森林REDD+计划（GCFRP）。其他资助机构的标准，如非洲开发银行和全球气候变化基金的标准，也被考虑在内，因为它们预计也会为加纳的REDD+项目提供资金（CS8；GO3；GO21）。事实上，全球气候变化基金目前正在资助加纳北部的另一个次国家级REDD+项目（DP1；GO3；GO9）。因此，权力关系是决定在制定加纳REDD+保障措施过程中哪些组织保障措施会被考虑的一个中介因素（Cleaver和Whaley，2018；Karambiri等人，2020）。加纳对多边和其他捐助者支持的依赖意味着，国际捐助者对国家REDD+保障政策的制定具有显著的影响。林业委员会则淡化了资助机构的影响，认为他们仍然对这一过程有一定的控制权。根据政府的说法，他们创造性地将一些国际标准与国家政策相结合，从而能够主导这一过程（GO7，GO21，PC6）。一位受访者说：“尽管我们接受了这些国际保障措施，但并不是盲目接受，而是根据加纳的实际情况来调整的。因此，我们定义了自己的原则、标准和指标”（GO21）。这位受访者认为REDD+保障政策的制定是由国家主导的，国家行为者会根据本国情况来解释国际保障措施。然而，国际顾问在这一过程中的主导地位表明了实际情况并非如此。此外，政府还声称，它整合了国际保障标准以解决国内制度上的空白。据政府称，将各种国际保障措施的意义与国家工具结合起来有助于填补个别保障措施中的空白，解决清晰度问题，并确保所有问题都得到保障（CS2；GO3；GO21；RI3）。

4.2 在项目层面实施适应后的国家保障措施

4.2.1 GCFRP中的保障措施实施

总体而言，GCFRP中保障措施的实施数量有限且分散，许多保障措施仅部分得到实施，而另一些则被严重忽视。第一和第二条保障原则要求REDD+干预措施与国家森林计划和国际公约及协议的目标保持一致或互补。为此，政府将REDD+实施的内容纳入了现有的国家森林计划中，例如改良的Taungya系统（MTS）以及私营可可行业和非政府组织（包括国际保护组织）的活动。政府将REDD+实施与私营可可行业对环境、社会和治理（ESG）标准的承诺、欧盟的尽职调查以及气候智能型可可生产标准相一致。政府还将REDD+活动与非政府组织的项目相结合，以实现与REDD+保障措施相交的可持续发展目标（CS7；GO3；PC1；RI3；RI5）。政府利用其现有的网络在项目层面实施适应后的国家保障措施，可以被视为一种协作性的组合创新（Mateus和Sarkar，2024）。第三条保障原则强调国家森林治理的透明度和有效性，包括加强次国家级治理结构和公平分配利益。为了遵守这一原则，现有的社区资源管理区域（CREMA）被纳入了REDD+实施中。CREMA是指划定的区域，森林资源由当地社区和传统当局负责管理（CS7；GO5；GO3）。由私营部门资助的非政府组织创建了新的CREMA并加强了现有的CREMA（CS7；CS1）。此外，为了实施GCFRP，还成立了一个由政府、私营部门和民间社会行为者组成的联盟，负责六个热点干预区域（见表1）。这些治理结构为REDD+参与者提供了决策空间、获取信息的渠道，并结合资源来实施REDD+和保障措施（CS1；CS7；GO21；RI5）。然而，林业委员会负责申诉解决机制，但这也存在利益冲突，因为该委员会同时也是REDD+的主要实施者（CS7；CS8）。

第四条保障原则要求在REDD+实施过程中承认和保护当地社区的权利。民间社会行为者意识到由于历史原因当地社区权利受到剥夺而导致的持续问题。因此，一些民间社会组织优先开展政策倡导工作以恢复社区权利，并建立了一个树木登记系统，使农民能够登记并拥有自己种植的树木。然而，树木登记系统仍面临挑战，主要是因为政府不愿意将树木管理权交给当地社区（CS4；CS11；CS13；观察4）。第五条原则重申了增强公平的利益分享、解决申诉（这也包含在关于有效森林治理的第三条原则中）、承认和认可传统知识的贡献以及提高社区的社会生态福祉。通过这条原则，GCFRP中的REDD+参与者认识到了将传统资源管理实践融入REDD+战略的重要性。然而，由于社区缺乏树木所有权和管理权，他们无法利用这些传统知识来指导REDD+的实施。REDD+参与者，包括私营可可公司和民间社会组织，提供了额外的生计方式，如养蜂和制皂，以减少社区对森林的依赖并提高其社会经济福祉。尽管如此，这些额外的生计方式并不持久，因为项目结束后社区往往会放弃这些方式，因为它们与他们的传统实践脱节（CS1；CS1；R15；RI6）。此外，由于GCFRP获得了减排付款，但农民尚未从中获得经济利益，因此公平的利益分配尚未实现（PC1；观察6，7）。

第六条保障原则旨在增强利益相关者的参与度。建立CREMA和HIA联盟（见第三条保障原则）是为了提高所有利益相关者的有效参与度。CREMA领导层中女性代表比例有30%，一些HIA管理委员会职位（由当地社区领导者组成）也保留给女性。然而，实际参与并不等同于形式上的代表。由于知识和能力的限制，当地参与者，包括HIA管理委员会，缺乏影响决策的权力（CS10；GO16；R15）。第七条保障原则旨在防止自然森林的转换，并恢复生物多样性和生态系统服务。在这方面，环境保护局进行了环境影响评估（EIA）（GO3；GO21；观察4）。非政府组织如A Rocha和自然保护研究中心（NCRC）支持采用无机农药和化肥替代品的管理框架，以减少对自然传粉者的影响。这些组织还进行生物多样性监测（CS7；CS2）。受访者提到，REDD+干预措施努力种植本地物种和外来树种（GO4；PC1；CS2；CS7），但对外来树种的关注度过高。一位受访者说：“我们在快速生长的种植树种上遇到了问题，这些树种通常不是本地的。但从政府的角度来看，这有助于他们快速实现减排目标”（CS2）。第八和第九条保障原则旨在防止由于野火、侵扰、非法砍伐、非法采矿等外部因素导致的搬迁和行动逆转，以维持REDD+的成果并防止邻近地区的森林砍伐。这两个保障原则基本上被忽视或拒绝。许多受访者抱怨由于泄漏现象，森林砍伐现象转移到了REDD+管辖范围之外，以及逆转现象，即在REDD+实施区域内仍在进行的采矿和砍伐活动导致已恢复的森林再次被砍伐（CS1；DP7；PC4；RI6）。一些受访者指责世界银行和其他国际机构制定了保障规范以维护自身声誉，但却不愿意认真推动其实施（CS2；CS7；CS8）。

第十条保障原则涉及有效利用生物和控制方法进行害虫管理。为了生物多样性，非政府组织如A Rocha和NCRC倡导采用气候智能型可可生产方式，减少对合成化学农药的依赖。尽管农民接受了相关培训和教育，但由于仍然广泛依赖合成化学农药，这一原则的实施受到阻碍（CS2；CS7；GO9）。第十一条保障原则涉及REDD+干预措施保护和维护自然资源和文化资源。例如NCRC等非政府组织在REDD+之前就已经记录和保护了自然和文化遗址（CS7），因为它们的使命是保护神圣的红树林、山地避难所和沼泽避难所，以保护社会文化多样性和传统信仰和价值观。因此，这条保障原则以及其他许多原则的实施程度取决于非政府组织（和其他参与者）在REDD+之前已经在努力实现的目标（CS7；DP5；观察4）。总之，强调将REDD+活动与国家和国际目标保持一致以及建立实施治理安排的第一、第二和第三条保障原则似乎正在取得进展。然而，许多其他保障原则（第四、第五、第六、第七和第十条）仅部分得到实施，显示出de Koning（2011）所指出的问题。同时，第八和第九条保障原则基本上被忽视，表明了对这些原则的支持或抵制（de Koning，2011）。在下一节中，我们将通过考察主要行为者和权力关系来解释这种部分实施的情况。

4.2.2 解释GCFRP项目中保障措施的分散现象

4.2.2.1 政府的角色：利用网络和保持控制

尽管将各种国际保障措施纳入了国家REDD+保障框架，但作为REDD+主要实施者的林业委员会未能制定详细的计划或分配预算来实施这些保障措施，导致保障措施的实施依赖于其网络和合作伙伴（CS7；CS8；CS13；RI6）。一位受访者表示：“我可能说错了。我并不知道是否有Kakum（其中一个HIA）的保障计划；国家REDD+秘书处可能有一个，但那只是放在他们的桌子上而已。这就是典型的加纳情况：一切都只是纸面上的漂亮计划，实际情况却大不相同”（CS7）。尽管缺乏计划和预算，政府还是利用其网络和合作伙伴关系在GCFRP中实施了某些保障措施。REDD+框架利用了GCFRP中基于利益相关者、责任和角色的现有合作伙伴。这种合作关系是由于资源受限而产生的，需要整合不同参与者的资源（GO3；CS2；CS7）。REDD+活动由多种来源资助，包括私营部门、非政府组织和世界银行。其中一些合作伙伴通过各种子项目协助社区参与、能力建设、沟通、苗木供应和提供替代生计作为保障措施。政府重组了各种合作伙伴的资源，以实现实施REDD+保障措施的新目标（GO3；PC4）。这种基于资源稀缺性的集体组合创新展示了合作的力量（Cleaver，2012；Papazu，2021）。虽然依赖网络和合作有助于调动保障措施实施的资源，但对于超出合作伙伴当前活动范围的保障措施来说，并不乐观。例如，第八和第九条保障原则基本上被忽视。另一个后果是在热点干预区域（HIAs）中，由于缺乏项目或合作伙伴，保障措施的实施有限或不均匀。以下评论简洁地说明了这一点：“在Juaboso-Bia HIA，虽然有很多项目，但当你去那里时，你会发现有关保障措施的信息，那里的保障措施负责人非常活跃，因为非政府组织和服务私营部门都在开展工作并给予支持。”但在像Ahafo-Ano这样的地区和地方森林倡议（HIAs）中，由于没有任何项目，实际上没有什么活动发生，也没有生成任何数据（CS8）。我们观察到，政府在杂乱拼凑的过程中保持控制并扮演核心角色，通过协调GCFRP项目层面各合作伙伴的活动来实现这一目标。其主要目的是收集保障措施报告，以便向UNFCCC、世界银行和其他捐助者汇报。然而，政府并没有有计划和预算的意愿来有效实施这些保障措施（CS7; GO3; PC4; PC1）。

4.2.2.2 私营部门的作用：保障措施与利润动机
私营公司是在项目层面实施保障措施的最有力部门，因为它们是主要的资金提供者（GO3, CS1）。加纳的可可产业每年产生20亿美元的收入，REDD+项目参与者利用其中的一部分资金来实施保障措施，使私营公司成为GCFRP项目中的主导力量（加纳林业委员会，2016a，2016b）。私营可可部门参与保障措施的主要动机是确保能够从农民那里获得可可豆供应并维持利润。一位私营部门的受访者表示：“为了确保我们公司的可持续性，可可产业本身也必须是可持续的。这是做生意的需要。为了使自然和环境也能繁荣发展，这样我们才能发展业务并获取利润。可可是我们的主要原料之一。如果没有可可，我们可能就无法成为一家巧克力制造公司。我们希望继续生产巧克力，并且希望继续从农民那里获得可可豆。”

除了确保可可豆的持续供应外，维持无森林砍伐的可可价值链还能为捐助者和消费者赢得良好声誉，从而打开国际市场（PC1; PC2; PC3; PC6）。私营可可公司利用保障措施来满足其环境、社会和治理（ESG）要求以及欧盟的尽职调查规范（PC4, GO6, GO21）。一位私营可可部门的受访者说：“现在，由于欧洲和美国等消费国家的各种利益相关者的参与，我们需要进行一些尽职调查。以美国为例，美国的海关和边境巡逻部门会确保所有进口的可可都不来自保护区。因此，作为参与者，你必须这样做，因为这是必须遵守的规定。”

这表明，私营公司参与REDD+保障措施的主要动力是连接国际市场（PC1; PC4; PC6）。尽管私营公司从REDD+保障措施中获益，但他们的活动导致保障措施的实施并不均衡。这些公司会选择符合自己和其国际利益相关者利益的保障措施。它们有兴趣提高产量、避免使用童工和/或强迫劳动，以及在一定程度上保护生计和森林；其中一些关注点与REDD+保障措施是一致的（CS1; GO7）。此外，私营可可公司之间的竞争也导致实地保障措施的实施变得更加分散（PC1; PC3）。私营可可公司坚持实施自己的保障计划，并将其纳入报告中以获得认可并提升声誉，从而获得国际资助和市场机会（CS8; PC4; PC6）。一位私营部门的受访者进一步说明，国际客户有时会要求特定项目的实施。

4.2.2.3 非政府组织（NGOs）作为中介：权力与影响力的差异
包括发展机构和研究机构在内的NGOs促进了私营可可部门和社区的参与，以在项目层面实现包容性和可持续的森林管理（CS7; RI3; CS1）。NGOs在实施保障措施中扮演关键中介角色，因为它们与高层（国际、国家）和底层（地区、景观、地方或社区）的利益相关者有最直接的接触。正如一位民间社会受访者所说：“我们介于社区和捐助者、公共部门和私营部门之间。”尽管NGOs在保障措施实施中起着重要作用，但复杂的权力关系限制了它们的影响力和变革能力。加纳的NGOs面临资金短缺问题，这限制了它们推动变革和实施具体保障措施的能力。一位受访者表示：“不幸的是，民间社会组织不再有核心资金支持了。我们只能获得与项目相关的资金。因此，在评估过程中，如果你要开展A、B、C、D等活动，他们会只关注这些活动。因此，你很难调动资源来支持一些国家级活动。只有那些在本地设有办事处的外国组织，如SNV、Tropenbos、Solidaridad、Rainforest Alliance等才能获得资金。但对于像我们这样的本地NGO来说，资金非常紧张。”

这表明财务限制削弱了加纳NGOs参与保障措施实施的能力。这也凸显了国际NGOs与加纳NGOs在获取资金方面的权力差距，说明了谁对保障措施的实施具有更大的影响力。此外，政府更倾向于选择上述的国际NGOs，并将它们纳入REDD+合作伙伴关系和合作中，主要是因为这些组织资源丰富或更有能力获取资金（CS5; CS4; CS8）。国际NGOs还提供了额外的资源，包括专业知识、经验和信任，而这些可能是加纳NGOs所缺乏的。根据受访者的说法，由于国际NGOs在REDD+之前的森林领域就已经在开展项目，因此将它们纳入合作是不可避免的（CS7; CS10; RI3; RI5）。

尽管私营可可公司从参与REDD+保障措施中获益，但他们的活动导致了保障措施实施的不均衡。这些公司会选择符合自己和其国际利益相关者利益的保障措施。它们关注提高产量、避免使用童工和/或强迫劳动，以及在某种程度上保护生计和森林；其中一些关切与REDD+保障措施是一致的（CS1; GO7）。此外，私营可可公司之间的竞争也导致了保障措施实施的分裂（PC1; PC3）。私营可可公司坚持实施自己的保障计划，并将其纳入报告中以获得认可和提升声誉，从而获得国际资助和市场机会（CS8; PC4; PC6）。一位私营部门的受访者进一步解释说，国际客户有时会要求实施特定的项目。为了满足这些客户的要求，私营可可或巧克力公司更愿意建立自己的保障措施或采用捐助者的保障措施，而不是现有的REDD+保障措施。

5. 讨论
本研究旨在了解REDD+保障措施在加纳国家级层面的适应情况及其在次国家级项目中的实施情况。分析表明，加纳的REDD+保障措施是一种实用的混合体，结合了联合国气候变化框架公约（UNFCCC）、世界银行、非洲开发银行（AfDB）和全球气候基金（GCF）等国际组织的保障措施，以及现有的国家森林政策和法律。这种做法是为了满足资金需求。研究结果强调，为了满足资金需求，加纳的REDD+保障措施内容国际化了，并使得保障措施的决策过程集中化。REDD+主要是一种由捐助者资助、基于市场的机制。由于REDD+实施国希望吸引和维持资金流动，这赋予了国际捐助者对保障措施选择的重要影响力。将多个国际组织的保障措施重组为国家级REDD+保障框架，反映了同时满足多个捐助者资金需求的努力。我们的研究发现表明，政府在遵守资金要求方面自主权有限，这凸显了结构性权力对REDD+参与者行为的影响。这种结构性的权力关系强调了各参与者之间的不平衡，尤其是在REDD+实施国和多边资助机构之间的不平衡。

REDD+对援助的依赖似乎在加纳延续了援助依赖的关系，尤其是在加纳政府宣布减少援助依赖的情况下。根据Kabonga（2017）的观点，捐助者的援助是一种微妙的依赖形式，可能会使贫困国家受制于富裕国家的指令。在加纳，REDD+保障措施的调整反映了对其资助者要求的遵从。同样的驱动因素也解释了国际顾问在国家保障措施制定过程中的重要作用，因为他们被认为具备制定符合国际捐助者要求的国家级REDD+保障文件的专业能力。尽管使用顾问符合他们在REDD+政策制定中日益重要的趋势（Kono和Upton，2024），但这种集中化的做法实际上边缘化了包括当地社区在内的其他参与者。

保障措施被纳入REDD+项目中，旨在解决环境和社会不公正问题，并推动非碳目标，包括生物多样性保护和当地参与（Christen等人，2020；UNFCCC，2010）。然而，加纳对保障措施的解读基于经济合理性，这实际上淡化了这些措施最初制定的正义目标。讽刺的是，当地社区在本质上被排除在旨在保障其有效参与的保障措施的解释之外。加纳的保障措施制定过程与尼泊尔的REDD+社会保障（SES）过程截然不同，尼泊尔的进程是一个包容性和参与式的过程，通过技术工作组来实现（Poudel等人，2022）。在次国家级项目中，我们发现保障措施的实施是有限且不均衡的。要求将REDD+干预措施与国家和国际可持续性目标相一致的保障原则总体上得到了考虑。这是因为REDD+保障措施的目标是可持续发展目标的重要组成部分（Visseren-Hamakers等人，2012），这使得政府能够在国家层面识别和建立协同效应。然而，关于有效国家森林治理、尊重当地社区权利、公平分配利益、有效利益相关者参与、生物方法管理害虫以及保护自然和文化遗址的保障原则只得到了部分实施。由于保障措施旨在解决社会和环境不公正问题，部分实施意味着这些不公正现象仍然存在。同时，那些与国际组织日常工作无关的保障措施（如减排和排放逆转）没有得到重视（GO21；观察4）。

总之，该研究揭示了加纳如何在国家层面适应REDD+保障措施，并在次国家级项目中实施这些措施。分析显示，加纳的REDD+保障措施是一种实用的综合体，融合了国际组织的保障措施与现有国家政策、规则和法律的元素。这种做法是由满足资金需求的必要性驱动的。结果表明，为了满足资金需求，加纳的REDD+保障措施内容国际化了，保障措施的决策过程也集中化了。REDD+主要是一个由捐助者资助和市场驱动的机制。由于REDD+实施国希望吸引和维持资金流动，这赋予了国际捐助者对保障措施选择的重大影响力。将多个国际组织的保障措施重组为国家级REDD+保障框架，反映了同时满足多个捐助者资金需求的努力。我们的发现表明，政府在遵守资金要求方面自由度有限，这凸显了结构权力对REDD+参与者行为的影响。这种结构性的权力关系强调了参与者之间的不平衡，特别是REDD+实施国与多边资助机构之间的不平衡。REDD+对援助的依赖似乎在加纳延续了援助依赖的关系，即使在加纳政府宣布减少援助依赖的情况下也是如此。Kabonga（2017）指出，捐助者的援助是一种复杂的依赖形式，可能会使较贫穷的国家受制于较富裕国家的指令。在加纳的情况下，REDD+保障措施的调整反映了对资助者要求的遵从。

同样，吸引REDD+资金的动力也解释了国际顾问在国家保障措施制定过程中的重要角色，因为他们被认为具备制定符合国际捐助者要求的专业文件的能力。尽管使用顾问符合他们在REDD+政策制定中日益重要的趋势（Kono和Upton，2024），但这种集中化做法实际上边缘化了包括当地社区在内的其他参与者。虽然将REDD+保障措施与正在进行的可持续发展项目和气候智能农业干预措施相结合是务实的做法，但那些与现有活动不同的保障措施却被忽视了，需要战略性规划和执行努力。私营可可公司选择符合自身利益的保障措施，而国际NGO则实施与其现有工作相关的保障措施，同时忽略那些不符合其工作的保障措施。此外，当地NGO缺乏足够的资金来有力地参与保障措施的实施。虽然利用网络和合作（Mateus和Sarkar，2024）可以在一定程度上改善保障措施本身，但它主要改变了治理安排。拼凑的过程加强了中央政府对森林治理的控制，同时也增强了国际发展或研究组织对森林治理的影响，这与在埃塞俄比亚和印度尼西亚观察到的情况相符（Chorito和Assefa，2024；Moeliono等人，2020）。这些合作网络巩固了旧有的和新建立的联盟，例如政府与顾问之间以及政府与私营可可公司之间的联盟。后者的联盟符合一种主流趋势，即以无毁林为目标的企业可持续发展举措被纳入政府计划中，这反映了在应对毁林问题上公共与私人伙伴关系的转变（Carodenuto，2019）。同时，财政能力被广泛用作一种纳入或排除的策略，以确定并将相关的民间社会组织纳入合作体系中。这导致加纳和资源匮乏的非政府组织在森林治理中的影响力被边缘化，从而合法化了现有结构并加剧了各参与者之间的不平等。因此，拼凑的概念提供了一个视角，揭示了加纳REDD+项目乃至更广泛的森林治理中的权力不对称性。

**6. 结论**
本研究探讨了加纳如何在国家和项目层面适应并实施REDD+保障措施，并运用了“制度拼凑”的概念来分析机构和参与者在这一过程中的作用。我们发现，国家层面的REDD+保障措施是将选定的国际保障措施与现有的国家森林政策、规则和法律相结合的产物，目的是满足资金需求。在项目层面，保障措施的实施并不彻底，因为政府未能规划和分配相应的预算，而是依赖现有的网络（主要是可可公司和非政府组织）来执行保障措施，结果这些合作伙伴选择了符合自身利益的保障内容。基于我们的研究发现，建议将保障措施与捐助者的合规要求分开考虑。在没有多重资金提供者压力的情况下，加纳可能会采纳一个旨在真正减少风险和保护森林与人民的统一标准。一个可行的选择是采用REDD+的社会保障机制（SES），这种方法被认为在社会保障方面问题较少（Iwanaga等人，2017；McDermott等人，2012）。此外，由于减少了对不同捐助者的满足压力，保障措施的解释可能会转向由地方主导的拼凑过程，而非顾问主导的过程。我们还建议为REDD+保障措施的规划、预算编制和实施提供充足的资金支持，这将有助于提升政府机构和资源匮乏的当地非政府组织在保障政策制定和实施方面的能力。

本研究的一个关键贡献是采用了“制度拼凑”概念对保障措施的适应与实施进行了多尺度分析，揭示了政府、私营部门及捐助者利益的主导地位。“制度拼凑”概念主要应用于地方层面，其著名且开创性的研究者包括Cleaver（2007、2012）和de Koning（2011）。我们的研究将这一方法扩展到了多个治理层面，提供了关于多重保障措施如何从国际层面传递到国家层面的适应并最终在当地项目中实施的新见解。尽管“制度拼凑”概念在展示多层次REDD+治理中的权力和政治维度方面很有用，但我们发现它未能全面解释导致捐助者依赖性的更广泛的政治经济背景。这一差距为进一步研究提供了空间，我们建议将“制度拼凑”分析与政治经济学研究相结合，借鉴Jones（2015）等人的方法。此外，保障措施的不彻底实施表明，除我们已经揭示的问题之外，还存在其他不公正现象。这类问题可以通过研究当地社区对保障措施实施的反应来进一步探讨，可以采用民族志方法来进行研究。

**CRediT作者贡献声明**
Esther Wahabu：撰写——审稿与编辑、原始草案撰写、资源收集、方法论设计、定量分析、概念化；
Juliette Alenda-Demoutiez：撰写——审稿与编辑、监督工作、概念化；
Ingrid Visseren-Hamakers：撰写——审稿与编辑、监督工作、概念化。