解决联邦机构中的水资源压力问题：治理挑战、优先级设定机制以及德国民事保护机构的作用

《Climate Risk Management》：Adressing water stress in federal structures: governance challenges, prioritization mechanisms, and the role of civil protection in Germany

　　**丹妮尔·卡本 | 克里斯汀·法尔塔**
**维也纳大学地理与区域研究系，奥地利维也纳**

**摘要**
随着气候变化和用水需求增加，德国面临日益严重的水资源压力。在联邦制度下，如何在不同地理区域之间优先分配水资源变得愈发紧迫。尽管地方、州和联邦政府在水资源管理方面都有明确的法律责任，但现有的治理框架缺乏一个连贯的机制来协调资源短缺时期的跨部门应对措施。本文通过探索性焦点小组的方法，研究了德国联邦治理体系如何理解、管理和优先处理水资源压力。在州一级共进行了七次针对特定行业的焦点小组讨论，参与者包括相关部委的专家、中介机构以及关键基础设施的代表。每个小组都在模拟的长期干旱和高温情景下讨论了相互依存关系、协调挑战及优先级制定机制。分析结果表明，各行业之间存在共同的结构性缺口和协调障碍，特别是“民防”部门的问题，这些问题体现在信息流通、决策层级以及危机相关水资源分配的法律工具方面。通过关注行政机构和关键服务提供者的观点，该研究揭示了联邦结构内职责分散如何阻碍综合危机管理和公平的水资源分配。研究结果基于当前在水资源紧张情况下可持续利用（区域）资源的倡议进行了评估，并提出了一些初步建议。因此，这项研究为改进多层次治理框架和应急规划提供了宝贵见解，同时也为其他欧洲联邦系统评估和加强其对气候引发的水资源压力的制度准备提供了方法论参考。

**1. 引言**
全球范围内，气候变化模式、人口增长、城市化以及消费水平的提高正在加大对淡水资源的压力（相关案例参见Boisier等人2025年、Gleick 2014年、Grafton等人2011年的研究）。政府间气候变化专门委员会（IPCC）2022年警告称，降水量的变化以及极端天气事件（如干旱和洪水）的频率增加将加剧现有的水资源管理挑战。水资源压力问题不仅局限于干旱或传统上水资源短缺的地区；在澳大利亚、南非和美国西部等历史上水资源较为充足的温带国家，这一问题也日益突出。德国全球变化咨询委员会（WBGU）2024年的报告指出，气候变化将大幅增加灌溉需求和蒸发量，呼吁进行系统性治理改革。2015年以来的长期干旱，尤其是在德国东部和中部地区，暴露了当地生态系统、农业甚至饮用水供应体系的脆弱性（UBA 2024年）。部门间的水资源需求变化以及地区间的水资源可用性差异与极端气候事件相互作用，形成了复杂的脆弱性。Rakovec等人2022年对2018-2020年欧洲干旱危害进行的时空评估研究强调了更好地研究和理解这种快速加剧的干旱对人类健康、生态系统乃至生活条件影响的必要性。

随着水资源可用性的降低，如何在资源短缺时优先分配使用成为一项关键的制度任务（Pahl-Wostl 2015）。从饮用水供应、农业到工业用途和生态保护等各种需求之间的平衡不仅需要有效性，还需要在政治和社会层面获得认可（OECD 2011）。因此，在资源短缺情况下的优先级制定不仅是一个技术问题，更是一个深层次的制度问题，它涉及责任、协调和多层级治理体系中的合法性问题。

分散的政治体系在管理跨部门危机时面临特定挑战（Behnke和Eckhard 2022年、Cadaval-Sampedro等人2023年、Guderjan等人2023年、Lago-Pe?as等人2025年、Shair-Rosenfield 2024年、Szmulewicz 2024年）。在德国，水资源相关事务的职责通常分散在不同级别的政府之间，这既有利于分散化和地方适应性管理，也可能导致协调问题、职责重叠和政策碎片化（Garrick等人2013年、Krüger等人2016年）。对于治理结构分散或分散化的地区而言，一个充分的水资源治理框架尤为重要。

德国以其强大的联邦制度和各州在环境和水资源政策方面的较大自主权（L?nder）为例，研究这些动态具有代表性。虽然联邦政府制定了广泛的监管框架，但大部分水资源的实施和运营管理工作由各州和地方当局负责。这种结构引发了关于在资源短缺时期协调效果如何，以及现有制度安排是否适合应对气候引起的水资源压力挑战的疑问。尽管关于水资源治理的国际研究成果日益增多（例如Moleka 2026年、Bilalova等人2026年），但关于联邦制度下资源短缺情况下优先级制定的比较研究和具体国家案例仍然有限。现有研究也指出，管理水资源短缺的明确操作指南大多尚未完善或仍处于制定初期（例如德国2023年的《国家水资源战略》，该战略明确要求在短缺时期制定优先级框架（BMUKN 2023）。大多数现有研究要么侧重于水资源分配的技术方面，要么关注高水资源压力地区的法律框架。此外，最近的研究（Carbon 2024年、Carbon和Wenzel 2025年）指出，水资源对许多应急响应措施（如野火扑救）至关重要，但民防部门的资源需求尚未得到充分重视，因而未被纳入相应的优先级框架中。

本文旨在填补这一研究空白，探讨德国联邦治理体系如何跨水文地理边界管理和多个行业中的水资源优先级分配，特别关注民防部门。具体而言，研究了民防部门如何看待制度责任、协调机制以及在长期干旱和高温条件下的脆弱性。研究揭示了影响德国跨部门水资源危机应对能力的治理缺口、相互依存关系及能力限制。德国因此既可作为案例研究，也可为其他面临类似分散化、协调和适应气候压力挑战的联邦系统提供参考。通过这种方式，本文为关于制度改革、气候适应性和水资源治理韧性建设的持续讨论做出了贡献——尤其是强调了常被忽视的民防部门在管理系统性水资源压力中的作用。尽管民间社会在水资源管理中的作用得到认可，但本研究主要关注国家及其行政机构，非国家行为体并非分析的重点。

**2. 德国的水资源治理制度框架**
德国的水资源治理涵盖长期规划和短期危机管理两个方面。规划工具（如水资源管理计划、区域取水指导方针和干旱策略）主要基于环境政策的预防和行政逻辑，旨在确保可持续利用并遵守欧盟《水资源框架指令》（2000/60/EC），重点关注生态平衡和长期资源安全等战略目标（BMUKN 2023）。而在资源紧张时，需要采取实时运营控制措施——当水资源可用性低于临界阈值或竞争性需求加剧时，危机管理机制（如紧急声明、分配命令或危机协调机制）将取代常规行政程序。这些机制依赖于地方公用事业机构、州政府和联邦部门之间的临时协调。本节为分析德国联邦体系中的水资源治理奠定了理论基础，阐明了责任、协调和决策过程在不同行政层级和行业间的分配方式。

德国的水资源治理体系具有多层次的法律和制度责任划分，反映了联邦制的宪法和历史传统。要理解水资源压力优先级制定的制约因素或促进因素，必须剖析地方、州和联邦政府层面的角色，以及这些机构在危机或紧急情况下的互动方式。

**2.1 地方层面的水资源治理**
在地方（市级）层面，责任主要集中在公共供水和污水处理基础设施的直接提供与维护，以及地方危机应对机制上。市政府负责颁发用水许可证、执行水质标准，并在饮用水供应中断时宣布紧急状态（Wassernotstand）。此类声明会启动危机响应措施，包括限制非必需用途（如灌溉、洗车等），并可能涉及与邻近市政府或区域水协会的临时协调。根据德国宪法（Grundgesetz），市政府拥有地方自治地位（Art. 28 GG），在适用的州法和联邦法律范围内享有自主权。因此，地方政府是水资源治理的前线力量，负责监测当地供水状况、检测短缺情况并在法律授权时启动危机响应。

专门目的协会（kommunale Zweckverb?nde）或水资源/土壤协会（Wasser- und Bodenverb?nde）也发挥着关键作用。这些协会可以是法定组织或自愿成立的，通常涉及多个市政府或用户，负责共同维护水资源相关基础设施或共享水资源的管理。它们依据州公法（如Wasserverbandsgesetz）行使相关行政职能，在干旱期间执行技术措施。但由于缺乏统一的法律阈值、公共数据库和正式的升级机制，紧急应对措施仍具有酌情性和情境依赖性。

**2.2 州层面的水资源治理**
根据德国宪法，州政府对水资源管理的许多方面拥有主要立法权，除非联邦政府已制定相应框架法规（Art. 70和72 GG）。历史上，这一权力通过《水资源管理法》（WHG, Wasserhaushaltsgesetz）行使，该法首次颁布于1957年，并于2009年进行了修订以符合欧盟要求（特别是欧盟《水资源框架指令》2000/60/EC）。如今，《水资源管理法》（§ 1–3 WHG）定义了国家层面的基本水资源管理原则，而各州则制定补充性的州级水资源法（Landeswassergesetze，例如黑森州水资源法、巴伐利亚州水资源法），规定许可程序（§ 8 WHG）、水体分类（§ 2 WHG）和地方规划。各州负责实施《水资源管理法》条款及欧盟指令（包括《水资源框架指令》WFD）。

**2.3 联邦政府层面的水资源治理**
在联邦政府层面，水资源治理主要通过框架法规和协调机制来实现，而非直接运营控制（见表1）。

**表1. 联邦层面的相关水资源治理机构**
| 机构 | 主要职责/作用 | 相关法律 |
| --- | --- | --- |
| 联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部 | （BMUKN） | 主要政策制定机构；制定国家战略；强调资源短缺时的综合管理和优先级制定 | 《国家水资源战略》（BMUKN 2023） |
| 联邦卫生部 | （BMG） | 保障饮用水质量；公共卫生监管；干旱/污染情况下实施感染防护法 | 《饮用水条例》（TrinkwV）；《感染防护法》（IfSG） |
| 联邦交通部 | （BMV） | 监督水路基础设施 | 《联邦水路和航运管理法》（Wasserstra?en- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes, WSV） |
| 联邦地球科学与自然资源研究所 | （BGR） | 在地球科学和资源相关环境问题上为政府提供建议；地下水监测；研发项目 | 国家和国际地球科学任务 |
| 联邦水文研究所 | （BfG） | 河流、运河和沿海水域的科学研究；监测与评估；支持水资源管理和生态保护 | 欧盟《水资源框架指令》；流域法规 |
| 德国联邦环境署 | （UBA） | 科学评估；环境标准；可持续水资源保护和污染控制 | 国家环境法；欧盟《水资源框架指令》 |
| 联邦内政部 | （BMI） | 监督国家民防和危机协调；将水资源短缺和优先级需求纳入应急管理 | 《水资源安全法》（WasSG）；《民防与灾害援助法》（ZSKG） |

联邦内政部（BMI）在水资源治理中发挥支持作用，监督国家民防和危机协调机制，确保水资源短缺、干旱影响及跨部门优先级需求得到适当整合。联邦民防和灾害援助局（BBK）是根据《民防与灾害援助法》（Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz, ZSKG）运作的关键联邦机构。尽管民事保护（《基本法》第73条第1款）属于联邦政府的职责范围（指的是保护民众免受战争威胁），但灾害管理（Katastrophenschutz）仍由各州政府负责，这种双重结构需要加以协调。在国防方面，《水资源保障法》（Wassersicherstellungsgesetz, WasSG）为水资源安全提供了法律依据，而《民防概念》（Konzeption Zivile Verteidigung, KZV）则规定了在民用紧急情况和其他紧急状况下饮用水供应的相关事项（BMI, 2016）。2.4. 现有的纵向和横向协调机制德国有效的水资源治理不仅依赖于明确的法律权限，还依赖于不同行政层级和部门之间的职能协调。鉴于职责的联邦划分，联邦、州和地方政府之间的纵向协调对于确保连贯的危机响应和资源分配至关重要。例如，联邦州和联邦政府之间的水资源问题工作组（Bund/L?nder-Arbeitsgemeinschaft Wasser, LAWA）、环境部长会议（Umweltministerkonferenz, UMK）以及跨部门工作组为信息交流和政策协调提供了平台。然而，这些协调平台在危机情况下的约束力有限，这限制了它们在严重水资源紧张时期指导实际行动的能力，也暴露了德国纵向治理结构中的缺陷。同一层级内的横向协调也面临类似问题：在州政府层面，环境、农业和内政事务的职责往往分散在不同机构中，导致干旱或危机管理策略相互独立而非一体化。在联邦政府层面，各部委（如BMUKN、BMV、BMI和BMG）之间的协调依靠跨部门安排，但在水资源短缺的情况下缺乏常设的联合行动控制或优先级设定机制。总体而言，德国水资源治理的法律和制度划分呈现出以下特点：地方政府在操作层面起核心作用但受到法律约束；州政府在实质性立法和行政方面具有主导权，但存在较大差异；联邦机构提供总体标准、灾害/民事保护指令和协调机制，但这些指令往往较为笼统。这种划分既为地方层面的响应留下了空间，也带来了统一优先级设定和危机级别协调的挑战，尤其是在水资源压力跨越市镇或州界、影响到关键民事保护职能时。

3. 方法论框架
3.1. 研究设计
本研究采用探索性定性研究方法，通过焦点小组访谈来探讨长期干旱和极端高温条件下跨部门治理面临的挑战。选择这种方法是为了收集多元专家观点、促进跨部门对话，并识别德国联邦治理结构中在管理水资源压力方面的制度和程序缺陷。类似的方法论应用可以见于瑞士的“干旱桌面演练”（Bj?rnsen等，2025年）以及瑞士制定的干旱抗灾民事保护策略（Kamberaj和Aebi，2024年）。焦点小组在州政府层面进行，因为这一层级负责监督德国的水资源治理（详见第3节）。小组成员来自一个联邦州的政府部门和地区机构，旨在捕捉决策过程和协调机制，从而反映德国的联邦水资源治理特点。通过关键基础设施部门代表间接纳入地方视角，确保能够反映市政层面的实际操作情况，而无需邀请众多地方政府参与。这种设计既全面又便于管理，能够真实体现水资源优先级设定和危机应对的相关治理结构。每个小组代表了德国行政组织中的关键用水需求和责任领域（见表2）。这些领域与州政府部门的典型职能相对应，通常环境保护和农业职能由同一部门负责。

3.2. 数据分析
焦点小组产生的数据通过结构化定性内容分析方法（Krippendorff，2019）进行处理，结合了演绎和归纳编码技术。所有七个小组的音频记录和书面笔记在编码前均已转录并匿名处理。分析过程涵盖三个维度：一是部门内部的视角，探讨各行业代表如何在其机构和操作领域内理解水资源压力和优先级设定；二是跨部门联系，分析不同行业之间的依赖关系、冲突或协调需求，以及民事保护部门在管理跨部门水资源危机中的具体角色；三是治理影响，探讨参与者如何描述现有的法律、结构或信息缺口，以及改进水资源压力管理和危机应对所需的潜在改革措施。分析过程中根据实际情况添加了新的归纳类别，以捕捉未预见的主题和话语模式。编码工作使用Microsoft Excel 365软件完成。为增强分析严谨性，两组数据由不同研究人员独立编码，并通过讨论达成共识以完善编码方案（Miles等，2019）。分析结果揭示了共同的和特定行业的治理挑战，有助于深入理解德国联邦结构如何在运营管理和危机治理层面调节对气候引发的水资源压力的响应。

3.3. 伦理与政策敏感性考量
由于政府间协调和危机管理的政治敏感性，本研究刻意省略了具体州的标识信息。虽然讨论中涉及了其他州的相关发现，但焦点小组活动在一个德国联邦州内开展，参与者为职能和责任相似的其他州的行政人员。为避免对各州进行评价或排名，分析结果仅呈现普遍性的治理模式，未反映地方特色。因此，所有与特定州相关的细节均被删除（详见补充材料B）。披露此类细节可能会无意中暴露机构弱点、政治紧张关系或政府部门间的协调缺陷，从而影响危机准备和学习的合作氛围。这种汇总结果的规范性选择既是一种伦理保障，也是维护研究客观性的手段。

4. 结果
本研究基于与州政府关键行业代表进行的焦点小组讨论，探讨了参与者对德国联邦治理系统中水资源压力和优先级设定的认知和解读。分析结果揭示了几个法律和制度上的障碍：首先，不同行业对自身用水需求的认识存在差异；其次，各行业在理解水资源压力和优先级设定方面存在观念分歧。大多数部门的代表都表现出对自身业务领域内水资源需求的清晰理解，或者至少是初步的理解，并且能够具体阐述关于识别这些需求范围和规模的想法。相比之下，来自民防部门的参与者主要讨论了其他部门的水资源需求，这反映了他们更倾向于维持整体状况的控制，而不是确保自身的水资源供应。在整个小组讨论中，有几位参与者明确表示，考虑其他部门的水资源需求“不是我们的任务”，但讨论内容却一再转向跨部门危机管理，而不是聚焦于消防等依赖水资源的操作功能。这种模式并非偶然：在不同的讨论情境下，有六位参与者多次指出，尽管小组的目标是研究民防部门自身的具体水资源需求，但讨论方向却不断回归到全面的跨部门协调视角。除了森林火灾应对和估算平均水资源需求这些挑战之外，几乎没有其他依赖水资源的任务被提及或分析。这种反复偏向于系统层面危机管理的趋势凸显了民防部门在集体响应协调方面的固有倾向，而不是对其自身资源依赖性的自我评估。

对小组讨论的定量分析进一步证实了这一观察结果。在46分钟的活跃讨论时间（不包括介绍和程序性解释）中，有20%的讨论内容涉及离题的话题，如设立冷却岛、养老院的建筑检查、示威活动的管理，或是高速公路上的交通事故。此外，42%的讨论时间完全或部分用于跨部门议题，包括整体情况管理、各部门水资源需求的联合评估，或关于节水措施的公众沟通。

总体而言，这些发现表明民防部门的视角主要是向外看的，侧重于支持和协调其他部门的响应，而不是分析自身的水资源依赖性。与工业或农业等部门不同，后者倾向于定义和量化自身的运营水资源需求，民防部门主要从系统危机管理的角度来处理这个问题。这种模式反映了该部门维持整个社会运转的机构使命，但也暴露了在长期水资源压力下其自身资源脆弱性的关键盲点。在部门内部的讨论中，民防专家在估算部门特定水资源需求时遇到了根本性挑战：即在“正常运营”（例如设施、车辆、人员）与“应急部署”期间的水资源需求之间的区别。关于正常运营，参与者建议内政部可以自上而下地要求所有民防设施检查水表以估算基线消耗量。其他小组中也提出了类似的方法来量化学校和医院的水资源需求（见第4.3节）。值得注意的是，除了工业部门外，没有考虑过自下而上的方法，即让部门内的利益相关者根据既定规定自行报告其需求。然而，尽管有这些关于数据收集方法的讨论，民防领域内部仍缺乏对其自身水资源需求的基本理解——民防部门应被视为最小消费者还是主要消费者，这一问题仍未明确。

同样，专家们在应对紧急情况时的需求也缺乏清晰度。森林火灾应对被短暂地作为估算运营水资源需求的替代指标，但很快发现现有的数据库并不适用。Carbon和Wenzel（2025年）已经指出，森林火灾的水资源需求取决于三个关键因素：地形、植被类型和密度以及灭火技术。这些因素也在小组讨论中被提及，参与者指出每次森林火灾的情况都是独特的，因此在不同事件之间进行比较是不可靠的。此外，由于气候变化导致的灭火技术快速发展，历史科学数据的适用性也受到限制。由于这些基本数据缺口，计算最大需求值的尝试也失败了。这一发现强调了提高民防部门对其自身基线水资源需求意识的重要性，这是任何监测策略和有效跨部门水资源压力管理的前提。

民防部门小组讨论的分析还揭示了危机管理周期中的一个明显不平衡问题。虽然公认的危机管理四阶段模型（BBK，无日期）为理解危机动态提供了全面框架，但在各阶段之间的讨论时间分配明显不平衡。没有任何讨论时间（0%）用于旨在预防或减轻水资源压力的预防措施。只有16%的讨论时间涉及准备方面的内容，如建立报告结构、沟通渠道或程序性准备工作。相比之下，72%的讨论时间集中在应对行动上，强调危机发生后的即时运营管理和状况控制。同样，也没有时间（0%）用于恢复相关方面，如事件后的评估、学习过程或恢复正常运营。

然而，必须承认，小组讨论的引入情景和模拟练习元素隐含地鼓励参与者考虑需要立即响应的急性危机情况。这自然使讨论偏向于对虚构情况的管理，而非预防。尽管如此，引导性问题也激发了对准备措施和结构改进的反思，这使得应对阶段的主导地位更加显眼。与其他小组相比，民防小组中对急性危机管理的这种关注尤为突出，这反映了该部门作为负责管理整体情况的操作者的角色定位，而不是确保自身资源的保障或参与长期预防。这种对急性危机应对的强烈强调凸显了在管理逐渐发生的灾害（如热浪和干旱）时的根本性挑战。与突然发生的事件（如网络攻击、山洪暴发或火灾）不同，这些事件需要立即控制和损害控制，水资源压力是逐渐发展的，因此允许在危机周期的早期阶段就采取主动措施。因此，小组讨论中对急性危机管理的重视反映了更适合短期紧急情况的操作逻辑，而不是水资源短缺的复杂累积动态。特别是在优先级判断方面，这种倾向是有问题的：如果只在危机已经发生后才评估水资源需求，决策就会变得被动、零散且受不确定性限制。

民防部门代表们的小组讨论还揭示了在定义和管理部门水资源需求方面的一个根本性挑战。参与者指出，诸如扑灭农田火灾或为公路上的牲畜降温等活动引发了关于部门责任的模糊性：这些水资源需求应归因于民防部门、农业部门还是物流部门？这种概念上的不确定性表明，民防部门没有明确的具体水资源需求；相反，它常常将水视为一个跨部门资源，从而复杂化了运营规划和监测。这种模糊性具有重大的实际影响。民防部门必须决定哪些操作可以获得有限的水资源、人员和物资。例如，会出现优先级问题：如果需要调派民防单位，水应该分配给容易发生事故的牲畜运输、当地农民还是医院？小组还讨论了应急发电机的需求，其中需求有时会超过供应能力，需要明确的时间排序。小组强调，明确的运营优先级指导至关重要。除了这种战略指导外，还缺乏高效执行干预措施的操作策略。一位参与者指出，随着时间的推移，森林火灾的扑灭效率有所提高，但小组也注意到目前没有系统性的数据或最佳实践库来指导实际水资源短缺情况下的决策。这些差距因地区差异而加剧，限制了经验和教训的转移。虽然ZSKG提供了灾难应对工具，但它没有明确包含在资源短缺情况下的主动水资源分配或优先级机制。在防御情况下，WasSG为水资源安全提供了基础，而KZV则处理了民用紧急情况和其他民事紧急情况下的饮用水供应问题（BMI，2016年）。因此，跨部门水资源优先级与民防程序之间的明确联系在整个联邦州内仍不完善，这成为有效规划、监测和运营决策的重要障碍。

民防部门小组讨论还显示了在危机管理周期中应对阶段的过度关注。虽然四阶段模型为理解危机动态提供了全面框架，但在各阶段之间的讨论时间分配明显不平衡。完全没有时间（0%）用于预防措施，这些措施旨在避免或减轻水资源压力。只有16%的讨论时间涉及准备方面的内容，如建立报告结构、沟通渠道或程序性准备。相比之下，72%的讨论时间集中在应对行动上，强调危机发生后立即的运营管理和状况控制。同样，也没有时间（0%）用于恢复相关方面，如事件后的评估、学习过程或恢复正常运营。然而，必须承认，引入的情景和模拟练习隐含地鼓励参与者考虑需要立即响应的急性危机情况。这种背景自然使讨论偏向于对虚构情况的管理，而非预防。尽管如此，引导性问题也引发了关于准备措施和结构改进的反思，进一步凸显了应对阶段的主导地位。

民防部门作为水资源需求较大部门的角色具有模糊性。小组讨论中提到，如扑灭农田火灾或为公路上的牲畜降温等活动引发了关于部门责任的模糊性：这些水资源需求应归因于民防部门、农业部门还是物流部门？这种概念上的不确定性表明，民防部门没有明确的具体水资源需求；相反，它经常将水视为一个跨部门资源，这使得运营规划和监测变得复杂。这种模糊性具有重大实际影响。民防部门必须决策哪些操作可以获得有限的水资源、人员和物资。例如，在需要调派民防单位时，水应该分配给容易发生事故的牲畜运输、当地农民还是医院？小组还比较了应急发电机的需求，其中需求有时会超过供应能力，需要明确的优先级排序。小组强调，明确的运营优先级指导是必要的。除了这种战略指导外，还缺乏高效执行干预措施的操作策略。一位参与者指出，虽然森林火灾的扑灭效率有所提高，但目前没有系统性的数据或最佳实践库来指导实际水资源短缺情况下的决策。这些差距因地区差异而加剧，限制了经验和教训的转移。虽然ZSKG提供了灾难应对工具，但它没有明确包括在资源短缺情况下的主动水资源分配或优先级机制。在防务情况下，WasSG为水资源安全提供了基础，而KZV则处理民用紧急情况和其他民事紧急情况下的饮用水供应问题（BMI，2016年）。因此，跨部门水资源优先级与民防程序之间的明确联系在联邦州内尚未充分发展，这成为有效规划、监测和运营决策的重要障碍。

所有小组讨论中普遍存在的问题是各部门对实际水资源需求的了解不完整。小组讨论指出，报告义务和验证机制在不同部门之间存在显著差异。KRITIS运营商通常被要求提供自我报告的水资源使用数据，但这些声明并未得到系统性的验证，从而留下了差异的可能性。即使在面临水资源压力的地区（如勃兰登堡和伦嫩堡荒地），自动化监测或跨部门验证系统也几乎不存在。问题的复杂性还在于水源和用水方式的多样性。对于公共部门来说，从私人井中取水难以追踪，而从联网系统（如市政供水网络或工业用水协会）中取水可以在一定程度上进行监测。相比之下，直接从地表水和地下水资源（包括消防水库、水道或私人管理的水源）中取水往往没有系统的监督。此外，测量水资源消耗并将其归因于特定用户在技术和资源上都很困难。如果没有专门的监测基础设施，通常无法确定一个区域内水资源减少的责任。这种缺乏全面、可验证的数据不仅使短期危机应对变得复杂，也使长期的水资源分配和优先级规划变得困难。这些发现强调了提高跨部门透明度和监测机制的必要性，特别是在自我报告为主要信息来源的部门。

关于民防部门内部的现有监测结构，参与者一致表示，目前没有系统性的机制来记录或评估民防部门的水资源需求。没有人知道任何已建立的报告程序、机构责任或数据库能够捕捉到民防设施的基线消耗量或运营水资源需求。即使是公开的统计数据（如人均平均用水量）也被认为不适合用于推断特定部门的需求，因为它们没有考虑到民防活动的独特运营条件、时间波动或紧急情况相关需求。因此，在任何行政层面（无论是地方、州还是联邦政府）都不存在反映部门水资源需求或允许在资源短缺情况下做出明智决策的连贯情况图景。这种缺乏监测和报告框架的情况阻碍了潜在脆弱性的早期识别，并妨碍了民防部门融入更广泛的水资源治理和优先级决策过程。

不同小组的讨论还揭示了对其他部门水资源需求了解的不足。例如，公共文化遗产部门通常被认为水资源需求较少。然而，公共公园的维护（其中一些具有历史保护价值）严重依赖于可靠的水资源供应。这种误解在危机情况下可能产生重大影响，因为不够充分的优先级安排不仅会损害遗产遗址的物理保护，还会影响受影响社区的社会和文化凝聚力。实证研究强调，对区域文化遗产的认同在危机后的人口保留中起着关键作用，有证据表明忽视文化遗产资产可能导致人口外流和社区抵御能力下降（Graham等人，2016年）。在民防小组中，明确提到了“相互依赖”一词，这是指交通部门的情况，表明跨部门的联系在概念上已被认可，但在实际操作中很少得以体现。参与者讨论到，例如，热浪事件的增加可能会导致火灾、交通事故或与热相关的医疗紧急情况等事件的频率上升，从而间接增加民防行动中的水资源需求。这种动态表明，如农业灌溉或基础设施冷却等部门的措施可能会触发其他部门的额外干预，模糊了“内部”和“外部”水资源使用的界限。然而，尽管有这种认识，水资源需求数据的交换和相互依赖性几乎只在国家危机部门的下级官员之间进行。据民防部门参与者称，这一层级的决策是基于来自下级机构的汇总数据来制定的。焦点小组讨论指出，即使在关键机构之间，对水资源相互依赖性的认识仍然有限。这种层级化的方法意味着，在运营和中层行政单位中并没有促进对跨部门水资源需求的认识，而早期识别潜在的冲突或协同效应对于制定准备措施至关重要。讨论指出，缺乏这种相互意识可能会妨碍在资源短缺加剧之前预测连锁反应和发展主动协调策略的能力。因此，水资源优先级的确定仍然主要是反应性的，且是从上到下进行的，仅在严重危机情况下决定。

从治理的角度来看，这种结构强化了孤立化的逻辑：各部门专注于自己的职责，并向上报告数字需求，而没有足够的跨机构对话或协商。然而，参与者认为，在早期阶段进行跨部门协调不仅可以提高对情况的认识，还有助于识别结构性协同效应。例如，一位来自农业和环境组的参与者指出，现有的防火池塘地图往往已经过时，且与环境保护数据库不协调。实际上，这意味着在发生森林火灾时，灭火行动可能会无意中抽取受生态保护或严重受损的水体。通过环境机构和民防机构之间的联合规划整合这些数据源，可以减轻资源冲突，同时增强两个部门的抵御能力。这突显了培养跨部门对相互依赖性和隐藏水资源需求的认识的重要性，以确保更有效和基于社会信息的水资源治理。

最终，讨论似乎强调了将冲突管理和优先级决策限制在最高行政层级（如国家危机部门）可能不足以应对复杂且相互依存的水资源压力情景。在危机条件下有效的水资源治理需要对需求、责任和权衡进行多层次的理解，并需要在运营层面持续进行跨部门对话。

参与者对水资源压力条件下的升级机制表达了基本的不确定性，无论是在部门内部还是跨部门之间。民防小组的参与者花了15%的讨论时间讨论是否正式宣布灾难状态可以为各市镇提供更一致和可执行的框架，以便同时实施与水相关的限制，从而防止地方决策的碎片化和不一致。然而，没有达成共识。虽然一些参与者认为，全州范围的宣布可以确保统一行动和各地市镇的平等对待，但其他人指出，即使在之前的危机（如COVID-19大流行期间），德国也避免采用统一的升级程序，而是依靠一系列随着时间调整的部长级法令。此外，讨论指出，宣布灾难状态将导致财政责任转移给国家，可能会抑制其早期使用。更广泛地说，参与者强调了缺乏明确的跨部门阈值和特定于部门的升级机制，这些机制可以在不同治理层级触发协调行动。虽然一些KRITIS部门采用了预定义的升级阈值的内部业务连续性管理系统（BCM），但这些机制在各部门之间并不统一，也没有全面扩展到工业领域之外。在受监管的部门（如农业或民防）之外，升级路径仍然高度分散或完全缺失。焦点小组揭示，农民在操作时没有标准化的用水限制阈值，而民间社会行为者和私人家庭则依赖于因管辖区而异的临时市镇指令。即使在市镇内部，取水禁令也往往是独立决定的，没有统一的全州框架或激活的标准化标准。这种碎片化反映了缺乏集中监控和报告结构的普遍问题。与法国不同，法国的水资源紧急状态声明（arrêtés sécheresse）通过国家数字平台“Vigieau”进行中央记录和可视化，而参与者指出德国缺乏类似的系统。参与者指出，没有全国性的概览来了解水资源紧急状态声明的时间和地点——这为了解水资源压力的处理提供了宝贵的信息。结果，新兴的区域水资源压力集群在较高行政层级难以被发现，延迟了对系统风险的识别。相反，信息分散在各市镇和行政区域之间，只有少数地方或私人倡议（如Siekamsahundsaete.de）尝试编制区域取水禁令。然而，这些努力既不正式，也不标准化，也不全面。因此，缺乏跨部门升级机制和集中式的情况意识构成了一个关键的治理缺口，阻碍了及时和协调的危机响应，以及在水资源压力条件下建立统一的水资源优先级方法。

4.3. 治理影响
焦点小组讨论指出了在系统评估部门和跨部门水资源需求方面的重大治理缺口。参与者强调，在水资源压力条件下进行有效优先级划分需要所有部门之间具有全面、可比和透明的数据基础。正如一位参与者所解释的那样，“我们必须将这些数值量化并提交给州危机部门（Landeskrisenstab）。”州危机部门将利用这些数据基础来优先处理，最终决定有限水资源的分配。基于这一推理，参与者共同提出了一种三步方法来改进水资源需求管理和优先级划分：
- 首先，他们建议所有部门应以标准化的表格格式（例如基于Excel的共享数据库）编制各自的水资源需求。这种编制可以依赖估计或最大消费值来进行初步的比较评估。
- 其次，参与者强调这些定量数据必须在每个部门内进行背景化处理，区分基本和非基本用途——即识别哪些活动真正依赖于水资源，哪些可以优先级降低或替代，以及哪些地方存在维持核心服务的关键水资源需求。
- 第三，一些参与者建议将水资源需求数据在各部门之间进行空间分解，以捕捉区域差异。识别关键需求在地理上的聚集点以及可能满足这些需求的地方，将使州和联邦危机管理层面能够做出更有针对性和公平的决策。
- 最后，夏季和冬季需求的方面被提出，但没有进一步讨论。

这些想法表明，大家普遍认识到需要一种更系统化、以数据驱动的、地区差异化的水资源需求评估方法。这样的方法将为德国联邦危机管理框架内的优先级决策提供技术基础。民防焦点小组进一步强调，这些水资源需求数据不应仅限于各个机构内部，而应在州层面整合成全面的状况图景。这种综合的概述将有助于更一致地理解相互依赖性，并在水资源压力期间促进协调的优先级决策。参与者特别强调，水资源——尤其是跨界的水资源，如河流和含水层——不受行政边界限制，这突显了州之间以及必要时与联邦当局之间信息交流的必要性。虽然认识到某些数据集的敏感性（例如那些揭示KRITIS具体水资源需求的数据集），但参与者同意，共享部门需求的基线理解对于协调行动至关重要。选择性数据共享机制——即只交换汇总或战略相关的信息——被讨论为操作保密性和政府间协调需求之间的一种可能的折中方案。这种观点强调了在压力下有效的水资源治理需要数据可用性和跨机构和领土边界基于信任的合作。

焦点小组讨论揭示了在报告和协调部门水资源需求方面的深刻结构和程序性挑战，特别是在民防领域。虽然参与者建议原则上州内政部可以启动对所有民防设施的水表检查以估算基线消耗量，但显然没有明确的机构责任来收集或接收这些数据。其他焦点小组也报告了类似关于必要法律基础的挑战。在所有部门中，缺乏指定的报告结构成为任何系统需求评估的关键障碍。然而，责任的分散在民防部门尤为明显：具有统一和跨州组织结构的警察部门与地方组织并通过州最高灾难管理机构（区域行政委员会）管辖的消防部门形成对比。在包括心理社会应急护理（Psychosoziale Notfallversorgung, PSNV）和医疗单位在内的更广泛的灾难管理系统中，也没有统一的报告基础设施来构建水资源需求监测系统。情况因行政分歧而变得更加复杂：在几个联邦州，紧急医疗服务虽然属于民防职能，但由卫生部负责，从而阻止了在单一协调机构下进行数据收集。此外，目前没有跨州的报告机制来确保水资源需求的状况信息在不同州之间自动共享。同样，也没有预先定义的阈值或升级标准来指定在广泛或跨界水资源压力情况下联邦政府应何时承担协调责任。参与者还指出，某些数据类别（特别是与关键基础设施相关的数据）高度敏感，联邦和州当局之间的加密和安全数据交换尚未在全国范围内标准化。

焦点小组讨论中提到的部门和跨部门之间缺乏明确的升级阈值，指出了跨部门危机协调中的更广泛的系统挑战。没有统一的标准来界定一个部门何时从常规状态转向危机状态，导致一个碎片化的危机格局——一些部门已经进入危机管理模式，而其他部门仍继续常规操作。这种时间和程序上的不对齐削弱了跨部门措施的连贯性，导致优先级划分、资源分配和沟通的不一致。此外，这些不协调行动对整体水资源平衡和相关部门的影响仍然很大程度上不透明。这些动态突显了建立标准化阈值作为共享情况意识基础的紧迫需求。理想情况下，这些阈值不仅应指示何时无法满足水资源需求，还应整合对优先级措施对区域水资源短期、中期和长期影响的理解。焦点小组简要讨论了这些阈值是否应基于需求指标（例如，“只有20%的农业用户仍可以灌溉”）来确定。

总体而言，这些发现指出了一个紧迫的治理挑战：缺乏一致的报告结构、明确的职责和升级协议显著阻碍了情况意识和主动的优先级划分。因此，建立标准化的报告责任、数据共享路径和安全协议对于在德国联邦危机治理系统中实现有效的水资源需求管理至关重要。同样，各种全国性演练也指出了有效危机管理的要求，强调了采用全灾害方法的重要性（BBK, 2019; BBK, 2023）。

焦点小组讨论强调了在实施水资源优先级划分和限制方面的重大实际挑战，特别是在管道供应系统方面。从技术上讲，可以对特定区域的水资源供应进行选择性限制，但维持管网内的足够压力至关重要，以防止危机后进行昂贵的清洁工作和对基础设施的破坏。此外，严格的限制措施会造成不公平：低洼地区可能仍能获得水资源，而较高楼层或受影响更严重的地方则可能无法获得水，即使附近区域也存在水资源短缺的情况。因此，实际上很少实施对水资源供应的物理限制。

参与者强调，即使在发布了优先级安排或节水建议的情况下，也很难确保人们遵守这些规定，特别是在私人家庭和地表水取用（如河流）方面。提出的措施（例如使用无人机监视分配花园或由当地执法部门巡逻）因监测工作量巨大而被普遍认为不切实际。现有的资源不足以有效实施这些控制措施，使得全面执行变得不可行。

因此，在水资源短缺期间，有效的水资源管理主要依赖于人们的自愿遵守和集体行为改变，而不是直接控制。虽然在某些商业或关键基础设施环境中，通过法律强制力和合同义务可能更容易执行这些规定，但许多水资源使用者的分散性质大大限制了传统限制机制的有效性。这进一步凸显了沟通、公众意识提升以及激励节约用水的重要性，同时也需要制定能够认识到分散式和居民区监测与执行实际限制的系统性解决方案。

总体而言，讨论强调了缺乏系统的优先级水资源管理框架。这一缺口不仅包括技术和后勤方面的限制，还包括限制用水的法律和伦理方面：谁可以被限制、在什么条件下限制以及相应的责任机制。没有一个连贯的系统来解决这些问题，实际操作往往只能采取临时措施，从而削弱了优先级管理措施的有效性和合法性。

所有焦点小组的参与者都指出了缺乏明确的“行为准则”——即规定在水资源短缺期间如何做出和传达优先级决策的具有约束力的程序性和伦理指南。特别是在 municipal（市政）层面，代表们对于谁具有定义优先级的权力以及应依据哪些标准来实施这些优先级存在不确定性。正如一位参与者所说，地方当局“希望部委告诉我们：优先级已经设定，那就是食品供应。”

然而，参与者强调，仅有明确的规定是不够的。除了明确哪些人可以用水之外，有效的危机治理还需要透明地解释优先级决策背后的理由。正如讨论所指出的，理解为什么某个行业得到优先处理而另一个行业没有——例如，在维持公共饮用水供应或扑灭附近野火时优先考虑冷却牲畜的需求——有助于在危机期间获得公众的认可和社会凝聚力。如果公民和行业利益相关者明白这些决策基于连贯且基于风险的推理，他们就更有可能遵守限制措施，也更不容易参与抗议或抵抗。

目前，这种透明机制的缺失使得地方当局面临公众压力和行业间的潜在冲突。在没有明确、官方认可的沟通框架的情况下，即使这些决策是为了保护关键基础设施，市政当局也难以向农民或园艺协会等利益相关者解释其合理性。

因此，讨论揭示了双重治理缺口：首先是需要自上而下地明确谁有权做出决策以及依据什么原则来做决策；其次是需要建立沟通协议，向受影响的当事人和公众解释优先级逻辑。参与者强调，这些“行为准则”不仅应澄清程序性权力，还应作为公众风险沟通的工具，帮助将潜在的有争议的水资源分配决策转化为合法且被广泛理解的危机应对措施。

制定这样的规则——清晰、透明且具有法律基础——不仅能够提高水资源治理的问责性和合法性，还有可能增强社会的韧性，减少未来水资源危机期间的动荡或违规行为。

焦点小组的发现表明，水资源治理体系正处于转型期，联邦和州级机构对水资源压力作为一种系统性、跨部门风险的认知正在逐步形成。碎片化的法律责任、有限的准备结构以及民事保护与水资源优先级管理的整合不足表明，水资源短缺不仅被视为环境问题，也被视为一个战略性的治理挑战。这反映了水资源危机正在被重新定义为国家安全的一个方面的转变。下一节将探讨这种转变如何体现在当前的策略、政策讨论和制度改革中，并针对第4节分析的十个主题进行讨论。

5.1 德国对水资源危机潜在性的认知正在发生范式转变
当前德国的讨论和危机准备越来越多地关注急性危险（如网络威胁、大流行病、能源中断），尤其是最近受到媒体广泛关注的洪水问题，而像水资源压力这样的缓慢发生的危机尽管对社会稳定有深远且日益增长的影响，却仍然没有得到足够的重视。虽然水资源治理缺乏与民防或能源政策相同的政治和公众关注度，但它构成了任何现代社会运作的不可或缺的基础。从医疗保健到食品系统再到工业生产，所有这些领域都依赖于可靠的水资源供应。在欧洲层面上，多项倡议正在推动综合的、具有气候适应性的水资源治理体系的发展，包括《水资源框架指令》、《欧洲绿色协议》和《欧盟气候适应战略》（2021年）。Sánchez等人（2025年）指出，人们逐渐达成共识，认为需要改革治理体系以应对日益增加的水文气候变化风险。德国的《国家水资源战略》（BMUKN, 2023年）和瑞士的民事保护抗旱策略（Kamberaj和Aebi, 2024年）反映了这种向综合、多层次和跨部门水资源治理的转变，这种治理将环境管理与民事保护和关键基础设施的韧性联系起来。然而，正如Kamberaj和Aebi（2024年）所指出的，要在机构层面承认干旱风险并将其纳入风险分析和民事保护系统，需要持续的努力。在这方面，联邦层面的跨州联合演习（如LüKEX）是德国《国家水资源战略》（BMUKN, 2023年）的重要体现，同时也暴露了实施中的差距。《德国民事保护和灾害援助法》（ZSKG, §14）规定的战略桌面演习旨在加强部门间和州际间的危机协调。高级别危机委员会共同模拟复杂情景，以测试合作决策机制。第10轮演习（LüKEX 26）模拟了多年干旱后的极端热浪（BBK [联邦民事保护和灾害援助办公室], 2024年, BBK [联邦民事保护和灾害援助办公室], 2025年），首次明确关注由气候变化引起的缓慢发生危险及其连锁影响。

5.2 将焦点小组讨论的结果与当前的水资源韧性倡议联系起来
5.2.1 建立对水资源优先级的共同理解
焦点小组的讨论反映了这样一个理论框架：即对水资源需求的理解在各部门之间存在局限性。类似于不完整的监测和报告机制，各领域之间缺乏系统的需求评估导致了情况意识的不足，从而限制了优先级决策过程和基于风险的决策。特别是对于跨界河流流域而言，有效和基于需求的水资源优先级安排显然需要首先了解水资源压力的连锁效应和相互依赖关系。水是维持社会和基础设施稳定的最关键资源之一；因此，在水资源短缺发生之前，识别水资源的可用性和基本需求（包括民事保护部门的需求）是战略危机管理的基本前提。

建立一个这样的共同理解的一个关键障碍是德国水资源监测的碎片化状态。由于水资源管理属于各州的管辖范围，目前没有一个统一的全国性干旱影响平台。根据德国《国家水资源战略》，“将制定一套法律法规和技术框架，用于数据管理和不同部门之间的数据交换（例如，提高对高水位和低水位、干旱的预测能力）。此外，还将加强针对不同用户群体的网络服务开发，并用经过验证的数据扩展德国的水质知识库（‘数字地图’）”（BMUKN, 2023年）。德国依赖于十六个州级的地下水门户网站，这些网站使用不同的数据格式、空间尺度和监测密度以及通信方式。这种碎片化状况阻碍了全国性地了解地下水状况的发展，限制了各部门和跨部门参与者评估新兴风险的能力。德国联邦地质调查局（BGR）使用的一个关键工具是“GRUVO”（Bundesweite Grundwasserst?nde und Vorhersagen）这一基于网络的应用程序，该程序根据这些门户网站的数据可视化德国当前的和预测的地下水水位。然而，各地区数据收集的差异和现有的监测空白限制了联邦层面地图的质量。缺乏联邦级的地下水数据系统成为协调水资源优先级安排的一个结构性障碍，特别是在地下水供应对长期韧性至关重要的情况下。值得注意的是，焦点小组中没有提到这些工具，表明人们对现有数据库及其在危机管理中的潜在整合作用了解有限。

“德国干旱监测器”由Helmholtz环境研究中心（Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung, UFZ, n.d.）运营，是可视化并传达德国水资源压力状况的关键工具之一。该工具基于土壤湿度数据和水文建模，提供土壤上层两米的干旱程度和严重性的每日更新，但无法捕捉更深层次的地下水不足情况。其公开可访问的地图将干旱强度分类为“异常干燥”到“极端干旱”，从而将复杂的水文地理数据转化为政策制定者和公众都能理解的直观格式。除了科学功能外，干旱监测器还提高了人们对水资源短缺作为跨部门问题的认识。通过展示区域差异和长期趋势，它强调了水资源压力的不均衡分布，并促进了关于协调、数据驱动的水资源优先级安排的讨论。

缺乏全国性的监测系统也反映了危机监测方面的更大结构失衡：虽然近年来针对急性危险（如暴雨和山洪）的发展促进了复杂模拟系统的开发及其在危机管理中的整合，但对于像干旱这样的缓慢发生的危机，相应的工具仍然采取被动应对的态度（Buurman等人，2014年）。联邦地质调查局（BfG）目前正在开发一个名为“NIWIS”的低水位信息系统（BfG, n.d.），从2026年起，该系统将提供全国范围的标准化的低水位信息。该项目旨在为气候变化适应和水资源管理做出贡献。瑞士战略中的行动点1“开发和整合国家干旱预警系统”也提出了类似的愿景（Kamberaj和Aebi, 2024年）。除了国家层面的监测工具外，多项欧洲研究项目也旨在提高对水资源相关风险的早期检测和可见性。然而，尽管NASA和欧洲航天局（ESA）的GRACE和GRACE-FO等卫星任务提供了关于陆地水资源储量大规模变化的宝贵信息，但由于空间分辨率较低，这些工具在次区域危机管理和特定行业预警方面的应用受到限制。为了弥合这一差距，欧盟资助的项目正在开发更综合的方法，例如Horizon Europe项目PCP WISE（n.d.），该项目通过卫星监测土壤-水-植被动态，以更早地检测与水相关的危机并提高准备程度。这些发展突显了系统地将水文地理数据整合到水资源治理和危机协调中的必要性。

水文地理数据在危机管理中的有限整合既限制了焦点小组的讨论，也影响了正式规划。水资源压力本质上是区域性的，受地质、土壤、降水量、土地使用方式和资源开采压力的影响，其在德国各地的影响差异巨大。因此，没有单一的全国性指标能够全面反映这些动态变化，现有的数据也无法提供一致的高精度脆弱性评估。有意义的评估需要结合水文地理数据与市级、区级和州级部门的依赖关系来进行区域性的干旱影响分析——这种细致程度是联邦级工具无法实现的。根据《德国国家水资源战略》中的第2项行动点“干旱风险评估”和第3项行动点“将干旱纳入瑞士战略的灾害分析”（Kamberaj和Aebi，2024年），德国强调通过建模关键变量、评估各种情况及其后果，并结合观测数据与协调的水文气候模型来提高预测能力（BMUKN，2023年）。拟建的欧洲干旱影响数据库（EDID）旨在实现全欧洲范围内的基于影响的干旱评估。据Stahl等人（2025年）的研究，该数据库整合了区域数据集和系统收集的报告，为哥白尼欧洲干旱观测站提供了统一的数据支持。虽然该数据库主要关注农业、能源、内河航运、公共供水和生态系统领域，但它为将基于影响的监测扩展到其他行业和国家提供了方法论基础。在德国这样的联邦制国家中，其标准化的影响类别、地理空间结构和严重程度评分有助于提升跨行业和行政级别的互操作性，从而加强危机应对和长期水资源管理。

在这种背景下，像LüKEX 26这样的联邦演练在提高公众意识方面发挥了关键作用。基于情景的模拟让决策者了解到跨行业的影响和区域间的依赖关系，增强了他们对水资源作为有限资源的认识，意识到需要多层次的协调管理。正如Pahl-Wostl（2007年）所指出的，在受控环境中识别不足之处有助于各方提前采取主动措施，在危机发生前建立适应能力。在联邦层面，此类演练还能揭示各州之间的结构性挑战，为了解分散式治理的动态提供见解。

5.2.2 向系统性的部门水资源需求评估迈进

鉴于水资源对人类生活和健康的重要性，收集、标准化并评估（部门性和区域性）水资源需求数据成为国家安全的重要事项。在真正的危机情况下，如果没有坚实的基础数据，无论是在单个部门还是各个州内部，都无法有效确定水资源使用的优先级。跨行业和跨级别的决策过程本质上依赖于及时、可比且可操作的水资源需求、可用性和关键依赖关系的信息（1, 4, 5, 7）。鉴于水资源压力的高度区域性（同一州内或不同州之间的差异显著），以及需要管理跨界河流流域等共享资源，这一点尤为重要。《德国国家水资源战略》明确指出，必须开展全面的多部门分析以预测当前和未来的水资源需求，并据此与各联邦州、供水商、污水处理公司、水体管理机构、市政府及主要用水群体合作制定尽可能详细的供水计划（BMUKN，2023年）。回顾相关理论部分，德国设有众多负责不同水资源治理方面的委员会、工作组和专家委员会，涵盖地下水保护、干旱监测、气候适应、关键基础设施和环境规划等多个领域。然而，这些机构之间的协调机制缺乏，导致产生的知识、数据和方法论成果未能得到有效整合。因此，潜在的协同效应未能得到充分利用，与危机应对相关的见解分散在不同的行政体系中（5, 6）。这种碎片化直接影响了建立可靠且最新的水资源需求数据的基础：虽然存在一些信息，但这些信息既不标准化，也不具备互操作性，也没有连接到统一的分析框架中（7, 8）。对于危机管理而言，这意味着决策者缺乏全面、经过验证的跨部门水资源需求概况，而这正是预判短缺、确定关键功能优先级及在地方、州和联邦政府层面协调应对措施所必需的。

考虑到水资源对人类生活和健康的关键作用，收集、标准化和评估（部门性和区域性）水资源需求数据已成为国家安全问题。在真正的危机情况下，没有扎实而全面的数据基础，就无法在所有相关行业和州之间实现有效的水资源优先级分配。跨行业和跨级别的决策依赖于及时的、可比的、可操作的信息。鉴于水资源压力的高度区域性（同一州内或不同州之间可能存在巨大差异），以及管理跨界河流流域等共享资源的需要，这一点尤为重要。《德国国家水资源战略》强调开展综合性的多部门分析（BMUKN，2023年）。

欧洲和国际上的研究已经在水资源需求评估方面取得了大量成果。例如，国际水资源管理研究所开发的框架基于历史使用情况和环境因素来预测水资源需求（Amarasinghe和Smakhtin，2014年）。不过，这些方法主要集中在传统的水资源使用行业。Allegretti、Montoya和Talamini（2022年）通过细分农业、工业和能源领域的用水足迹来进一步完善需求评估。早期的研究如Lumbroso（2003年）提供了估算关键行业用水需求的方法，包括环境用水、家庭用水、城市供水和工业用水。值得注意的是，尽管在极端气候背景下民间保护的需求日益增加，但现有框架仍未将其视为一个独立的水资源需求领域。总体而言，目前还没有一种综合的方法来评估部门性和跨部门的水资源需求，尤其是在分散式治理体系中。现有方法未能充分考虑应急响应、危机物流、野火扑灭、大规模人道主义救援或政府连续性等方面的运营需求。尽管当前的研究为全国性评估提供了宝贵基础，但仍缺乏专门用于量化民间保护用水需求的框架。

5.2.3 法律触发条件和授权的协调

如第3节所述，《德国基本法》第30条及相关环境保护和民间保护条款将水资源立法的优先权赋予各州，而联邦框架法律（《德国基本法》第74条第32条）则规定了最低标准以确保全国范围内的统一性。实际上，联邦层面制定了总体义务（包括遵守欧盟指令），而各州和市政府负责具体执行。这种安排虽然提供了立法灵活性，但也导致了多样性。联邦法律往往缺乏在水资源短缺期间分配用水优先级的详细规则，留给地方层次的灵活性很大。因此，各州的规划方法、应急措施和机构能力存在显著差异。联邦治理体系中的这种多样性导致了水资源短缺应对措施的能力不均衡和法律触发条件的异质性。焦点小组讨论强调，缺乏明确的垂直协调机制可能导致响应措施零散、延迟或相互矛盾（8, 9, 10）。由于水资源法主要属于州级职权范围，水资源优先级确定的时机、法律门槛和范围在各州之间存在很大差异。这些差异也体现在不同用水需求领域，因为各领域遵循不同的监管传统和行政预期（6）。因此，水资源优先级的“何时”和“如何”取决于司法管辖权和行业界限（8）。尽管存在危机管理体系，但参与者普遍认为，在面临严重水资源压力时，相关方仍会依赖临时性措施。

一个尚未在焦点小组中充分讨论的方面是水资源短缺的安全性及其政治和战略重要性。水资源是生存的必备条件。无论其原因（人为因素还是气候变化引起），水资源短缺都可能对社会稳定和社会公平造成威胁（IPCC，2022年）。这凸显了准备措施的必要性，而非仅仅依靠临时性危机管理。Santos（2025年）提出的全政府参与的方法，重点关注资金措施和具体的、可量化的治理改进措施（如加强监测、协调和优先级框架），被证明比单独的技术项目更为有效。例如，在德国，水资源使用限制和短缺情况下的应急措施主要由州级水资源法和地方法规规定。德国《国家水资源战略》指出，正在与各州合作并征求各方意见，制定统一的指导方针，以在区域决策中确立优先级（BMUKN，2023年）。

欧洲和国际上的研究已经形成了大量关于部门水资源需求评估的成果。例如，国际水资源管理研究所开发的框架基于历史使用情况和环境因素进行需求预测（Amarasinghe和Smakhtin，2014年）。然而，这些方法大多侧重于传统的水资源使用行业。Allegretti、Montoya和Talamini（2022年）通过细分农业、工业和能源领域的用水足迹来细化需求评估。早期的研究如Lumbroso（2003年）提供了估算关键行业用水需求的方法。值得注意的是，没有一个框架将民间保护视为一个独立的水资源需求领域，尽管其在极端气候下的重要性日益增加。更广泛地说，目前还没有一种综合的方法来评估部门性和跨部门的水资源需求，特别是在分散式治理体系中。现有方法未能涵盖应急响应、危机物流、野火扑灭、大规模人道主义救援或政府连续性等方面的运营需求。虽然现有研究为全国性评估提供了有价值的素材，但专门针对民间保护用水需求的框架仍然缺失。

5.2.3 法律触发条件和授权的协调

如第3节所述，《德国基本法》第30条及相关条款赋予各州在水资源立法中的主导权，而联邦框架法律（《德国基本法》第74条第32条）则设定了最低标准以确保全国范围的统一性。实践中，联邦层面规定了总体义务（包括遵守欧盟指令），而各州和市政府负责具体实施。这种安排虽然提供了立法灵活性，但也导致了不确定性。联邦法律往往缺乏在水资源短缺时优先分配用水的详细规则，留给地方层次的自主权。因此，各州的规划方法、应急措施和机构能力存在很大差异。联邦治理体系中的这种多样性导致了水资源短缺应对措施的能力不均衡和法律触发条件的异质性。焦点小组讨论强调，在缺乏明确协调机制的情况下，这种自主性可能导致响应措施碎片化、延迟或相互矛盾（8, 9, 10）。由于水资源法主要属于州级职权范围，水资源优先级确定的时机、法律门槛和范围在各州内部和之间存在很大差异。这些差异也体现在不同的用水需求领域，因为每个领域都遵循不同的监管传统和行政预期（6）。因此，水资源优先级的“何时”和“如何”可能会因司法管辖权和行业界限的不同而大相径庭（8）。尽管存在危机管理体系，但参与者普遍认为，在面临严重水资源压力时，相关方仍会依赖临时性措施。

一个尚未在焦点小组中深入讨论的方面是水资源短缺的安全性及其政治和战略重要性。水资源是生命的基本前提。无论其原因是什么（人为因素还是气候变化），水资源短缺都可能对社会稳定和社会公平造成影响（IPCC，2022年）。这凸显了准备措施的必要性，而非仅仅依靠临时性危机管理。Santos（2025年）提出的全政府参与的方法，通过资金措施和具体的、可量化的治理改进措施（如加强监测、协调和优先级框架），已被证明比单独的技术项目更为有效。以德国为例，水资源使用限制和紧急措施的决定主要由州级水资源法和地方法规制定。德国《国家水资源战略》指出，目前缺乏统一的水资源需求指标和联邦指导方针，并宣布将制定统一的全国性指标，以及用于应对水资源短缺的联邦指导方针（BMUKN [联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部]，2023年，BMUKN [联邦环境、气候行动、自然保护和核安全部]，2024年）。目前，这导致了各州之间危机应对机制和优先级规则的差异。在水资源紧张期间，应急声明可能会激活地方层面的额外责任。这些重叠的职能反映了多中心治理体系的特性（Ostrom，2010年），这种体系有助于根据具体情况进行适应，但也带来了协调上的挑战。然而，缺乏统一的水资源优先级法律和程序框架（跨越各州和部门，特别是在民间保护领域）可能导致决策不一致或法律上的不确定性。实际上，这可能导致响应措施分散，而非形成一个连贯的全国性体系，从而降低水资源治理的总体效率和一致性。

协调监控和报告机制、指标、情况意识报告和概述以及（法律）客观阈值是跨行业和跨级别决策的重要准备措施，有助于实现多灾害和长期风险管理（Nú?ez Sánchez等人，2025年）。德国《国家水资源战略》（BMUKN，2023年）就是向综合水资源管理转型的一次尝试。从应急响应转向水文气候的“整体视角”可以为气候变化适应以及城市和区域发展提供协同效应。瑞士战略中的第4项行动点“从干旱风险到地方措施”（Kamberaj和Aebi，2024年）也提供了启示。这种综合性的风险和危机管理方法有助于在严重水资源紧张时期提升危机应对能力。从分析角度来看，德国治理体系内的现有工具和机构结构可以在一定程度上帮助解决这种碎片化问题，尽管焦点小组参与者并未专门提及这一点。例如，德国干旱监测系统提供了中立的、基于水文地理的干旱强度指标，这些数据可以作为协调水资源治理的标准化触发点，提高不同司法管辖区之间的协调性。“水文气候整体视角”还可以将NIWIS等举措与区域洪水和风暴潮信息系统（如石勒苏益格-荷尔斯泰因门户网站hsi-sh.de）结合起来。此外，跨界河流流域社区（Flussgebietsgemeinschaften）和LAWA等关键参与者应更系统地纳入风险和危机管理过程，以加强德国水资源治理的协调性和一致性。

德国目前正在加强国家级信息整合，以应对不断变化的地缘政治安全形势。其中一个核心举措是建立国家危机中心（Nationaler Krisenstab），旨在加强联邦与州的协调，确保在复杂的多行业危机中能够快速掌握情况并作出统一的战略决策。随着这些机制的成熟，有必要评估新兴的国家工具和信息中心如何支持水资源优先级分配过程，特别是在水资源短缺与其他关键基础设施重叠的情况下。这些工具的价值不仅在于提升联邦层面的整体视野，还在于创建能够整合水文地理数据、部门依赖关系和运营需求的跨州危机管理机制。这样的委员会有助于弥合不同州和部门之间的协调和沟通差距。随着气候变化引发的灾害预计将变得更加频繁、严重和持久（IPCC，2022年），有效的垂直和横向协调的作用将更加重要。从长远来看，水资源优先级过程的协调必须超越国家边界，特别是在需要跨州合作的领域。流域、地下水系统和部门水资源需求往往与行政界限不一致，这意味着纯粹的国家级方法存在结构性局限（Stein等人，2016年）。统一的评估方法、需求和优先级标准不仅有助于提高数据可比性，还有助于在危机情况下进行联合决策。因此，跨州和跨领域的协调至关重要，以避免冲突、及早识别相互依赖关系，并在欧洲和国际层面建立更具韧性的治理结构。

国际和全国性的危机演练（如LüKEX）凸显了相关（联邦）平台的缺失，以及不同法律阈值和应急声明时间安排在协调危机应对方面的复杂性。因此，此类练习有助于更好地理解在不同时间安排、法律门槛、“紧急声明”的范围和授权下，如何在具有全国性影响的（虚构的）危机中发挥作用。5.2.4 在实施优先级措施中的跨层级协调机制定义和/或正式化的升级协议、跨部门和跨层级的协调机制以及系统化的水资源优先级操作框架被认为是管理急性水资源压力的重要前提条件（7, 8, 9, 10）。这与Masih（2025）的研究结果一致，他评估了干旱政策和规划指南与当前灾害风险减少议程的一致性。尽管许多干旱政策和规划指南中都包含了协调和利益相关者的参与，但准备措施、多层次的早期预警系统和关键基础设施的韧性尚未得到充分实施。正如焦点小组讨论所指出的，水资源需求优先级的实际实施仍然分散，并且缺乏跨法律框架的连贯方法。德国国家水资源战略提到了诸如潜在的“水资源中心”之类的金融工具。在欧盟成员国中，环境税、费用和收费仅占公共收入的一小部分，而环境保护主要通过一般预算来资助（Schlegelmilch等人，2016年）。在德国，环境税占总税收收入的一个数字百分比（UBA，2025年），并且通常不专门用于特定的环境目的（Destatis，2025年）。因此，德国全球变化咨询委员会（WGBU，2024年）建议稳定收入以资助对极端天气事件的适应。在这方面，将更多财务责任转移到用户和污染者身上的成本回收方法可能有助于缓解公共预算压力，并确保长期的政府能力（BMUKN，2025年）。这些考虑与瑞士战略的行动计划5（“创建干旱应对计划”）相一致（Kamberaj和Aebi，2024年）。然而，Gawel和K?ck（2023年）指出了德国“水资源中心”等工具的法律基础存在差异。将区域和州级方法与国家策略结合起来，可以为将优先级政策转化为可操作的干预措施提供更结构化的方法，确保财政激励和基于证据的需求管理工具的一致性，从而实现可持续的水资源治理。5.2.5 加强机构准备和韧性在危机管理周期中存在弱点（2）。在预防和准备方面，规划工具很少包含升级机制或明确的危机转变触发因素。危机管理框架也主要是反应性的，侧重于损害缓解而不是主动的资源优先级设定。这反映了对于复合多灾害风险和连锁影响的普遍低估，正如联合国减灾办公室（UNDRR，2025年）所强调的。因此，诸如水文干旱指标之类的早期预警信号并没有一致地转化为及时的治理行动。鉴于不具韧性的发展会在多个维度上增加社会脆弱性（Birkmann等人，2022年；IPCC[政府间气候变化专门委员会]，2022年），全政府方法提供了一种基于风险的替代方案，可以整合所有决策层面的复杂风险。为了运作和集中水资源限制和需求的知识，在地方、州和联邦层面建立专门的水资源工作组——符合瑞士战略的行动计划6（Kamberaj和Aebi，2024年）——可能是有益的。这些机构可以发挥双重作用：提供关于可持续水资源管理和行业相互依赖性的建议，并将实际操作经验、练习和真实世界事件的信息反馈到政治和行政过程中。这将有助于确保优先级决策基于对相互依赖性的系统理解，并为战略规划和法律适应提供信息。它还将支持各州观点的协调以及联邦水资源治理中共同优先级标准的开发。国际案例展示了这种结构化跨部门协调机制的价值。联合国水和气候工作组促进了关于干旱和洪水适应、气候融资以及流域范围合作的知识交流（UNECE，2025年）。同样，国际水资源协会的水安全工作组也提供了关于水资源安全和危机风险减少的政策建议，包括专门的地下水工作组（IWRA a [国际水资源协会]，无日期；IWRA b [国际水资源协会]，无日期）。全球水资源伙伴关系和经合组织工作组也整合了跨学科专业知识，以生成关于水资源安全和发展联系的证据（Sadoff等人，2015年）。这些机构整合了行业知识，识别新兴的脆弱性，并将研究结果转化为政策和实践的可操作建议。总体而言，它们展示了制度化跨层级交流的价值，并为联邦治理系统中的类似水资源工作组的建立提供了潜在的蓝图。联邦跨州练习为测试和协调去中心化治理系统中的州级特定方法提供了关键机会。通过涉及州当局、联邦部委和水务公用事业等关键基础设施运营商，它们支持水资源优先级机制的发展，并帮助确定潜在紧急情况下的专家咨询角色。与德国国家水资源战略（BMUKN，2023年）不同，瑞士战略明确强调了干旱韧性练习（Kamberaj和Aebi，2024年），而LüKEX形式的优点也体现在其对知识交流、培训和合作的关注上（行动计划8-10）。5.2.6 从弱点到优势：民间保护在水资源危机治理中的演变角色虽然民间保护机构在其管辖范围内有明确的灾害应对授权，但焦点小组讨论显示，针对有限水资源的行业特定方法仍然分散且发育不足（1, 3）。乍看之下，这似乎是一个关键弱点：与其他行业相比，民间保护行动者难以阐述他们自身的运营用水需求，并反复将讨论转向跨行业的“整体情况”（1）。这种倾向反映了对该行业自我定义的持续模糊性：民间保护并不被视为传统意义上的耗水主体，而是一个旨在协助他人的协调系统（3）。然而，这种明显的限制也反映了德国联邦水资源治理系统内的结构性优势。与大多数依赖水资源的行业不同，民间保护嵌入在高度制度化的危机管理结构中，能够在行政层级和行业之间运作。它植根于州级灾害管理和联邦民防之间的宪法责任划分，经常参与多层次协调，并在时间压力下整合异构的情境信息。这些能力尚未在水资源治理中得到系统利用，但具有巨大潜力。正因为民间保护行动者采取了跨学科的视角，他们能够很好地识别连锁效应、跨行业依赖性和可能在行业孤岛中被忽视的潜在脆弱性。看似缺乏行业自我关注的现象实际上反映了本质上倾向于系统级一致性的运营文化，如果将其纳入水资源治理框架，可以增强对水资源需求和优先级的预期性和跨行业理解。因此，干旱情况代表了加强民间保护与水资源治理之间联系的关键机会，并在依赖水资源的行业中制度化危机管理能力。特别是考虑到危机管理周期内对急性危机管理的强烈关注与对缓慢发生灾害（如水资源压力）的忽视，需要全面的风险和危机管理来增强整个社会的韧性（德国灾难预防委员会，DKKV，2023年）。许多识别出的挑战和结构差距无法在紧急危机中立即解决。关于干旱风险，Hagenlocher等人（2023年）提出了一个基于对行业或系统相互依赖性、反馈循环、动态、复合和并发灾害以及可能的临界点和全球/区域网络化风险的理解的风险框架。民间保护行动者对风险管理的概念转变，重点放在预防措施和预期能力上，代表了向战略治理和危机韧性迈进的机遇（德国灾害减少委员会，DKKV，2023年）。在瑞士背景下，也将重点从危机管理和响应转向缓解和预防措施确定为增强干旱韧性的切入点（Kamberaj和Aebi，2024年）。基于这种潜力，民间保护可以作为其他行业的榜样，特别是在准备、标准化和知识转移方面。诸如德国消防服务协会、德国援助组织（Hilfsorganisationen，HiOrgs）、BBK等机构可以制定关于节水操作策略的指南文件和最佳实践框架——例如，在野火扑灭方面，参与者注意到节水战术的持续改进，但缺乏统一的数据或可获取的“经验教训”。通过将这些见解编纂成代码，民间保护行动者可以在自己的运营中促进可持续决策，同时为其他行业提供可转移的方法。这样的知识共享框架可以发展成为导师式模型，其中成熟的危机管理组织支持缺乏结构化升级程序或跨层级情境分析能力的行业。这将增强干旱应对的连贯性，提高对资源相互依赖性的理解，并提升国家准备能力。即将到来的形式，如LüKEX 26，作为跨州和跨部门的练习，可能会揭示特定情景下的差距，并提供测试和制度化跨部门合作的机会。同样，最近的一项关于民间保护练习的瑞士研究强调了其在水资源短缺条件下的战略价值，并强调了跨层级和跨部门协调的重要性，提倡向综合风险管理转变，强调强烈的横向和纵向合作（Kamberaj和Aebi，2025年）。总之，尽管民间保护在阐明自身用水需求方面面临挑战，但其系统导向、先进的危机管理能力和制度化的协调机制使其成为综合水资源危机治理的战略支柱。认识到并加强这一角色可以显著提高联邦政府管理长期干旱的能力，并在各行政和行业边界之间协调水资源优先级过程。5.3 应用焦点小组方法的局限性5.3.1 格式焦点小组方法在情景和战略问题（如情境意识、优先级、决策和危机沟通）方面与LüKEX等战略联邦练习相当。然而，六个州级的焦点小组仅涵盖了典型的部委职责范围，虽然考虑了地方层面的协调，但没有actively代表。LüKEX练习使用动态的、基于情景的桌面方法，产生更高的真实感和压力，这可能会以不同的方式刺激决策。尽管存在可比性的限制，州级焦点小组仍然是改善每个州自身行政结构内水资源治理的强大工具，特别是在缺乏实证数据的情况下。它们有助于识别差距和改进潜力，但需要超出焦点小组范围的额外措施来协调民间保护和关键基础设施的韧性。5.3.2 结果焦点小组的效果取决于参与者的专业知识和代表性，可能无法涵盖所有运营或战略知识。像水资源治理和民间保护这样的高度专业化领域将责任和专业知识分散在多个机构和层级中，参与需要组织支持来调出关键人员。主持人的影响被证明很重要，需要在引导讨论和避免偏见之间取得平衡，特别是在民间保护小组中。参与者在危机委员会中的专业知识会影响讨论质量；对于经验较少的成员，可能需要培训或简报。一小时的时间框架限制了讨论深度。未来的会议可以为行业内部动态、跨行业相互依赖性和治理影响使用单独的讨论环节，辅以模板或检查表，观察员监控效率和焦点，同时保持积极的学习环境，即所谓的“失败文化”。5.3.3 未来方向更长、迭代的会议（例如每年每个主题块三小时）将允许更深入的探索、新专业知识的纳入以及进展的跟踪。准备好的模板、主持人和参与者的简报以及与“水资源工作组”的整合可以将见解整合到各部委中，支持准备工作的开展，并加强机构记忆。关于风险感知和偏见的心理社会研究（Slovic等人，1979年；Johnson和Levin，2009年；Meyer，2006年）提供了额外的机会，特别是在气候引起的资源压力下的民间保护决策中。6. 结论和建议该研究强调了在水资源治理中进行早期、全国性结构调整的紧迫需求。如果没有对不同（水文）地理区域的当前水资源需求的深入理解、机构学习以及共同的监管前瞻性，联邦政府系统面临在未来的水资源危机中采用分散和反应性机制的风险。联邦结构对于在法律和战略上反映区域特性至关重要，但需要协调危机管理和跨区域协作的办法来增强相互学习和连贯的可持续国家策略。跨行业和行政层级的现有努力分散是一个核心挑战。虽然许多行业策略促进了可持续用水，但它们大多是在孤立状态下运作的。需要一个连贯的框架——一个“治理框架”——来整合跨行业优先级程序、联合监测结构和协同效应，以实现及时、协调的实施。练习提供了宝贵的平台，在现实的危机情景下测试和改进部门间的协调——（从零散的举措转向对水作为关键、集体资源的共同操作理解）。关于联邦治理系统中水治理的关键建议是切实可行的：
- 明确水评估和优先级确定的责任
- 进行全国性的干旱影响分析，反映（水文）地理条件对用水部门的影响，作为后续优先级确定过程的前提
- 在不同行政层级协调水资源压力指标
- 将水资源压力指标纳入联合形势评估中，以指导优先级确定
- 建立一个具有约束力的国家性操作水资源优先级框架
- 成立一个包括所有用水部门观点的国家级优先级确定委员会
- 制定从地方到国家层面的正式升级协议，为不同的（水文）地理条件提供适当的策略
- 加强政府间协调机制
- 在所有政府层级引入水资源工作组
- 通过多种形式的练习逐步评估成果，包括欧洲视角

研究强调了在下次重大干旱之前，政治层面对这一问题的认识以及必要的积极讨论，同时还需要有推动相关制度改革的政治意愿。确保长期的水资源可用性和可持续分配，需要在水治理方面进行概念和制度上的转变——尽管这发生在不同的部门领域——类似于德国在乌克兰战争背景下宣布的“Zeitenwende”（时代转变），那次转变标志着民防、安全准备和资源规划的根本性重新定位。将这种视角应用于水治理，可以清楚地看到，日益严峻的水资源压力不仅是一个环境问题，也是一个需要同等重视和投入的系统性国家挑战。民防部门也需要类似的范式转变。以前被忽视的民防部门必须转向预先性和预防性的水资源压力管理方法，整合操作性和战略性风险管理。

未来的研究应将焦点小组扩展到其他德国州，增强比较证据基础，并支持像LüKEX 26这样的全国性危机管理练习。该方法论框架可以应用于其他联邦或分权的欧洲系统，分析机构接口、协调挑战以及在气候引发的水资源短缺情况下的治理缺口。总体而言，该研究的发现与瑞士桌面演练（Bj?rnsen等人，2025年）和瑞士民防调查（Kamberaj和Aebi，2024年）的结果一致，表明观察到的挑战反映了联邦水治理中存在的更广泛的结构问题。纳入民防考虑因素增加了研究的创新性，强调了其在水治理和系统性危机准备中的关键作用。

7. 手稿准备过程中生成式AI和AI辅助技术的使用
在准备这项工作时，作者使用了DeepL和ChatGPT来检查某些文本段落的语法正确性。使用这些工具后，作者根据需要审查和编辑了内容，并对出版物的内容负全责。

**伦理声明**
由于人类参与者的权益得到了当地法律和机构要求的保障，因此本研究不需要伦理批准。本研究的所有方面均遵循《赫尔辛基宣言》的原则。参与本研究中使用的调查是匿名且自愿的，并且在参与前获得了潜在受访者的同意。为这项研究收集的数据受到保密保护。

**资金来源**
本研究未收到来自公共部门、商业部门或非营利组织的任何特定资助。

**未引用的参考文献**
- BBK [联邦民防和灾害援助办公室]，无日期
- BGR [联邦地质科学与自然资源研究所]， xxxx
- Klinke和Renn，2002年
- Tehler，2020年
- Wamsler，2014年

**CRediT作者贡献声明**
- Danielle Carbon：撰写 – 审稿与编辑；撰写 – 原始草案；资源准备；方法论；数据分析；概念化
- Christine Falta：撰写 – 审稿与编辑；验证；数据管理