《Land Use Policy》：Urbanizing commons lands: Ambiguous tenure regimes and the challenges of land regularization in Guadalajara Metropolitan Region, Mexico
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该研究探讨尽管墨西哥实施了数十年的联邦土地正规化政策，为何在社会所有土地上进行的非正规细分与销售仍是其居民获取土地与住房的主要途径。研究聚焦于墨西哥第三大都市聚集区——瓜达拉哈拉大都市区（Guadalajara Metropolitan Region, GMR
该研究探讨尽管墨西哥实施了数十年的联邦土地正规化政策，为何在社会所有土地上进行的非正规细分与销售仍是其居民获取土地与住房的主要途径。研究聚焦于墨西哥第三大都市聚集区——瓜达拉哈拉大都市区（Guadalajara Metropolitan Region, GMR），在社会所有土地（即 ejido 与 comunidad）上快速住房开发的背景下展开。借助定性研究与政策分析，研究人员评估了三个连续的联邦计划——PROCEDE（Program for the Certification of Ejido Rights and Titling of Building Plots）、FANAR（Assistance Fund for Non-regularized Agrarian Nuclei）及 RRAJA（Program for the Regularization and Register of Agrarian Judiciary Acts）。结果表明，这些计划在改善制图划界与正式登记方面取得一定成效，却未能充分遏制 ejido 与 comunidad 持续的非计划与非正规城市化进程。研究人员将这一现象归因于三方面因素：一是联邦尺度的土地行政管理与大都市尺度的规划之间存在制度错配；二是土地正规化政策普遍偏向农村语境，存在农业偏见；三是 ejido 与 comunidad 虽在大都市边缘城市化中发挥关键作用，却在规划中常被忽视。研究建议应针对城市化的社会所有土地制定更快速、因地制宜的正规化程序，并加强政府间协调，以实现公平与及时的土地治理。
研究背景与意义
墨西哥约一半国土为社会所有土地，以 ejido（集体农地社区）与 comunidad（原住民社区土地）两种集体权属形式存在，其法律地位源于1917年 agrarian legislation（土地法），最初仅允许继承与耕作，禁止买卖、抵押或出租。1992年《宪法第27条改革》（Article 27 reforms）赋予其使用权转为个人可交易权利，并启动 PROCEDE 计划进行土地确权。然而，在瓜达拉哈拉大都市区，此类土地上的非正规细分与住房开发依旧盛行，导致都市边缘扩张难以管控、土地用途区划失效、公共服务供给滞后。已有文献指出，联邦土地正规化政策长期忽视都市化背景下的社会所有土地，造成制度碎片化和法律不确定性。该研究发表于《Land Use Policy》，旨在揭示政策执行中的结构性障碍，为拉丁美洲类似城市化进程中的土地治理提供经验借鉴。
技术方法
研究人员于2023至2025年间在瓜达拉哈拉大都市区开展实地调研，采用定性研究方法，包括参与式观察与半结构化深度访谈，共完成超过145次访谈，对象涵盖 agrarian nuclei（土地集体单位）居民、城市规划者、政府官员及土地律师。同时辅以政策文件与档案分析，重点关注联邦、州及市三级机构在土地正规化与都市规划中的职能分工与信息流动。案例研究选取萨波潘市（Zapopan）北部一个高度城市化的 comunidad，对其土地证书与历史档案进行整理与分析。
研究结果
4. 瓜达拉哈拉大都市区的制度碎片化
研究描述了由九个市镇组成的瓜达拉哈拉大都市区的治理架构，其中都市规划机构 IMEPLAN（Institute of Planning and Development Management of the Metropolitan Area of Guadalajara）负责跨市镇协调与《大都市土地利用规划》（POTMET, Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano）实施。然而，联邦层面的土地管理权集中于 RAN（Registro Agrario Nacional，国家土地登记局）与 Procuraduría Agraria（土地检察署），导致地方规划部门无法介入社会所有土地的正规化事务，形成层级间的制度断层。
5. 对社会所有土地的都市规划局限
PROCEDE 及其后继计划 FANAR 与 RRAJA 虽提升了地块边界的制图精度，但因设计初衷为农村土地，未考虑都市化区域的复杂性，导致大量地块未完成确权。缺乏更新的 agrarian register（土地权利人名册）阻碍了集体内部决策，且地方政府资源不足，难以应对持续的非正规土地交易。都市规划者指出，社会所有土地常无视 zoning regulations（区划法规），按市场需求自行出售土地，削弱了大都市规划的监管效力。
讨论与结论
研究人员认为，土地正规化政策的失败源于三大因素：制度错配、农业偏见与对社会所有土地都市角色的忽视。这种结构性缺陷使得非正规细分与销售持续成为都市边缘住房供应的主要方式。研究强调，需要针对高度城市化的 agrarian nuclei 设计快速通道式正规化程序，简化行政流程，强化联邦、州、市三级机构与土地集体大会的协调机制。此外，应将 ejido 与 comunidad 视为都市治理的重要行动者，纳入都市发展规划，以减少法律不确定性并提升土地管理的公平性与效率。
